第一章 绪论

第一节 研究背景

水资源是与人类生产生活息息相关的自然资源和战略性资源要素，水资源的数量及其水质状况直接影响到人们的生存条件及社会经济的稳定发展。联合国于2015年发布了2030年可持续发展议程，提出17项可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）。其中，SDG6和SDG12的核心是强调水资源对未来全球实现可持续发展的重要意义。在全球气候变暖导致水循环发生变化的背景下，极端降雨和极端干旱等事件的发生频率随之增加，超过20亿人口生活在水资源紧张的国家和地区［1］。到2030年，全球近半数的人口将面对缺水危机［2-3］。与此同时，尽管人类所采取的掠夺式的水资源开发方式能满足基本生产生活的需要，却是以生态环境遭到不可恢复的破坏为代价的。2021年联合国世界水资源发展报告显示，全球接近80%的工业和城市废水未经处理就直接排放到环境中，引发水环境污染危机。中国的水资源极度匮乏，接近2/3的地区面临着缺水问题［4］。人口数量庞大、资源消耗加剧且浪费现象不断、水生态状况急剧恶化是引起水资源问题的重要原因。随着近年来《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2号）等政策的连续出台，水安全已经上升到关乎经济稳定、生态和谐以及国家安全的重要地位。

（一）水资源供需矛盾制约我国社会经济和谐发展

水资源是维持日常生活和支撑社会发展的重要资源，人们对水资源不断增长的需求已引起社会的关注。目前中国人均淡水资源量约为世界人均淡水资源量的1/4，中国属于全球范围内13个典型的水资源缺乏国家之一［5］。此外，水资源丰富的南方地区和水资源匮乏的北方地区之间存在明显的水资源分配差距［6-7］。为了转变水资源空间分布失衡的局面，我国实施了“南水北调”“引黄入晋”“引滦入津”等调水工程。考虑到跨区域调水所能引调的水资源规模有限，无法完全满足调入区域的社会经济用水需求［8］，除了水资源的实体调控外，贸易中所隐含的虚拟水的流动和消费也对实体水资源的空间分布产生了重要的影响。嵌入虚拟水的商品的流通和交易会对水资源的供给和利用形成反馈作用。以粮食为例，北方地区农业部门消耗大量水资源甚至消耗从南方调配的水资源进行粮食生产活动，但所生产的粮食除了满足当地需求外，同时也通过贸易形式被南方地区消耗，产生粮食贸易下大量的虚拟水资源流动，加剧了北方地区的水资源短缺形势，甚至加剧了社会经济系统中不合理的水资源浪费［9-10］。

（二）不合理的利用方式加速对水资源系统的破坏

水资源系统在被自然规律和人类行为方式影响的情况下，其循环系统中的各个环节均产生变化，这改变了水资源系统的基本特性。在特定的情境下，人们的生产生活方式所引起的反馈作用加剧了水资源系统的脆弱性。为了在短时间内能够满足社会经济日趋增加的用水需求，人们往往采取加速开发地下水、超量抽取地表水、大量建设蓄水设施等方式取得水资源，并将其应用在农业、工业生产环节中，这将会引起相当可观的水资源耗减。同时，生产环节的超额用水将占用生态用水，引发水资源配置失衡问题，直接导致湿地规模骤减、地表水位降低、土地荒漠化等生态环境危机。在生产生活环节水资源利用量持续增加的情况下，废污水的排放规模随之加大，由于废污水的处理及循环利用技术较为落后，不符合排放标准的污水直接被排放至自然界。1994年淮河水污染事件［11-12］以及21世纪以来的松花江苯污染事件［13］、太湖蓝藻暴发［14］等一系列的事件使得水体质量遭受严重损害，人们逐渐意识到水资源问题越来越突出。“水量型”短缺和“水质型”污染限制了我国的社会经济发展进程。

（三）政府实施最严格水资源管理制度推动水资源可持续发展

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，均为国家所有。国务院水行政部门的职责是对各省市的水资源进行统筹监督和管理。各省市水利厅依据中央和省委对水利工作的部署，代表国家履行管理职责。作为水资源管理的职能部门，政府部门对水资源的开发利用具有重要的影响。结合《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的思路，为解决水资源供需问题，2012年国务院提出了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）。最严格的水资源管理制度对水资源的开发利用总量、使用效率以及水功能区纳污总量进行强制规定，即“三条红线”，在制度上促进经济发展和水资源环境协调发展。“三条红线”是一个系统化的制度，覆盖了水资源的取、用、排整个流程，三者之间紧密相关并互相约束，通过三者的有效联动，推进政府部门对水资源“质”与“量”的集中管理。

（四）水资源资产负债核算助力摸清家底，是履行所有者职责的重要支撑

为在现有的水资源管理制度下推动国家和地方政府对水资源实施有效的宏观和中观管理，探索如何实现对水资源资产及负债的科学核算是重要的基础工作。国家统计部门在2015年启动了水资源资产负债表编制的试点工作，与此同时，在学术界也逐步展开了水资源资产核算及水资源资产负债表编制的研究工作。水资源的循环性、流动性、可再生性以及随机性的特征赋予了水资源资产不确定性，水资源资产量不完全等于水资源量，而且不适用于“期末存量=期初存量+期间变动量”这一平衡公式［15-16］。在缺乏水资源资产及负债核算方法的情况下，水资源资产负债表的编制研究大多仅限于水资源资产存量及变动表的编制层面，并且所编制的报表中体现的仅限于水资源的数量，并未真正展现出水资源资产和水资源负债要素。水资源资产及负债所核算的对象均涉及人类对水资源的开发及利用过程。水资源资产及负债的核算，归根到底是对水资源资产产权关系的界定和计量。从产权层面而言，政府是自然资源的管理者，应对水资源利用过程中形成的“负债”承担相应的义务及主体责任，并监管用水主体的用水行为。开展水资源资产及负债核算工作，有助于政府部门积极实施高效的管理措施，多方位、深层次地加强管理在合理开发、利用、保护水资源中发挥的关键作用，推动水资源的可持续利用，有效缓解水资源危机。

在上述背景下，亟须在多元水循环模式下分析水资源资产系统演变规律，结合公共受托责任理论下政府对水资源管理的要求，构建一套科学合理的水资源资产及负债核算方法。