II 法治建设
《广州市优化营商环境条例》的立法思路与创新
滕宏庆 苏红[1]
内容摘要：2020年10月28日，广州市第十五届人大常委会举行第四十二次会议，会议表决通过了《广州市优化营商环境条例》（以下简称广州营商条例），并于2020年11月27日经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准后，予以公布。这标志着广州有了系统的指导优化营商环境工作的地方性法规。广州营商条例回应了上位法和地方立法的需要以及世界银行和国际营商环境标准，既遵循了上位法的原则性要求，又结合本地实际情况进行了创新引领设计，与北京、上海对比也有其独创和出彩之处。而且，在审批改革、企业帮扶、科技赋能、法治保障、应对突发事件等方面都作出了创新设计，是广州市场认可、行之有效的营商环境改革措施和成熟做法，并被上升为法规制度。本文将从广州营商条例中的立法理念与思路，主要内容与制度创新，国务院、京沪广营商条例的比较几个方面来进行研究。
关键词：营商环境 地方立法 立法创新
广州营商条例认真贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革和优化营商环境的决策部署，立足广州市实际，对标国际先进水平，进行了一系列制度设计，营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境，在鼓励用人单位参与建设人才公寓、关注疫情影响设突发事件扶持条款、加强湾区协作推动粤港澳仲裁裁决互认、建立广州市优化营商环境联合体等方面作出了创新且具有示范性的努力，打造出了完整系统的广州式营商环境规则体系，将广州市营商环境改革工作向纵深推进。广州营商条例的通过既是对从“简政放权”到“重点领域营商环境攻坚”再到“实施跨部门革命性流程再造”的营商环境改革的总结，也是对广州营商环境未来走向的引领。通过对已有经验的总结与制度的创新，打造出完整系统的营商环境规则体系，有利于在持续优化营商环境，激发市场活力和社会创造力，维护市场主体合法权益，推动经济高质量发展，提供立法参照范例等方面发挥法治保障和创新引领作用。
一、立法理念与立法思路
习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”[2]。优化营商环境需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。一方面，国家营商环境改革进入了深化转型时期，各地在营商环境建设上积累了不少经验，有必要通过立法固化改革成果，便于改革有效经验的复制推广。另一方面，尽管我国营商环境改革取得明显成效，但与国际一流水平仍然存在一定差距，一些长期困扰市场主体的痛点、难点、堵点问题仍然突出，迫切需要通过法治化手段予以解决。此外，在所有的软环境中，法治环境最具有覆盖性、包容性和决定性。优化营商环境要从完善营商法治环境抓起，评价营商环境也需要从评价营商法治环境做起。
（一）立法理念
近年来，我国营商环境不断改善，按照世界银行（World Bank）发布的《全球营商环境报告》（Global Doing Business Report），我国2018年排名比2017年上升32名，位列第46名；2019年排名再上升15位，位列全球第31名。2019年广州在我国营商环境评估评价中排名第三，在2020年10月29日国家发展和改革委员会发布的《中国营商环境报告2020》中，广州入选全部18项指标领域标杆城市。究其原因，与我国法治环境改善有极大的关系。围绕优化营商环境，从中央到地方展开相关立法，特别是在上位法没有出台的情况下，一些地方先行制定了本地优化营商环境条例。目前，各地方共制定了19部地方性法规[3]、上百部规范性文件，形成了地方优化营商环境立法竞争态势。[4]具体而言，从中央到地方关于优化营商环境条例的先后出台，得益于以下四点。
1.顶层设计引领营商环境的法治化改革
党的十八届三中全会明确提出，让市场在配置资源中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。今后要进一步深化改革、扩大开放，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。习近平总书记强调，要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境。[5]李克强总理要求，要坚持市场化、法治化、国际化原则，深化“放管服”改革、优化营商环境。[6]近年来，党中央、国务院围绕深化“放管服”改革、优化营商环境作出了一系列重大决策部署。“十三五”期间，各级政府及部门将优化营商环境作为进一步深化改革和完善市场经济体制的重要工作，通过强化顶层设计、注重改革推进、重视方法创新、实施以评促建等措施，我国营商环境在全球中的排名迅速上升，市场活力得到了有效释放，企业经营成本显著下降。
2.营商环境改革的实践经验需立法固化
优化营商环境改革目标的提出，与2013年以来我国新一轮审批制度改革的推进、“放管服”改革的深化是一脉相承、相向而行的。改革至今，大力取消、下放和调整审批事项，实施市场准入负面清单，同时，推动商事登记、投资准入、职业许可、“互联网+政务服务”、综合行政执法等全面改革，推进“告知承诺制”“双随机、一公开”等事中事后监管，系列改革的深化，本身就是一个持续优化营商环境的过程。[7]近年来，各地区各部门落实党中央、国务院决策部署，在优化营商环境改革实践中形成的一批成熟经验，迫切需要通过立法予以系统固化。同时也有一些实践证明有效的改革举措，由于缺乏明确的法律法规依据，无法进一步复制推广。制定成文条例，有利于将优化营商环境工作纳入法治化轨道，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用。
3.市场难点问题需通过法治化手段予以解决
近年来，我国营商环境改革取得明显成效，但仍存在一些长期困扰市场主体的问题，为此，中国政府应继续深化信用体系、保护投资者、执行合同、办理破产、便利跨境贸易等重点领域的改革，突出中央层面战略设计对国际治理规则与地方政府创新的回应，加强法律法规、政策和基础实践工作的系统集成，推进国家治理体系和治理能力现代化，这些都迫切需要通过法治化手段予以解决。打造一流营商环境，是顺应经济全球化新形势、国内改革发展新要求的必然选择。通过制定条例、保护市场主体权益、净化市场环境、优化政务服务、规范监管执法、加强法治保障，彰显了我国持续优化营商环境的坚定决心，如推进政务服务事项无差别受理、同标准办理，水、电、气、热等公用企事业单位应公开服务标准、资费标准等信息；对政府及其工作人员相关违法违规和不作为乱作为行为，以及公用企事业单位乱收费、行业协会商会及中介服务机构违法评比认证和强制市场主体接受中介服务依法追责等。
4.优化营商环境需从法治化视角进行评价
营商环境评价是优化营商环境的先锋和向导，对于优化营商环境具体改革方案的设计和实施起着重要的支撑和改进作用。法治化是优化营商环境的导向之一，也是监测、评价营商环境的重要观测点。法治化的营商环境，一方面需要建立推动市场交往和保护公众利益的法律法规，另一方面要具备低交易成本的监管程序。[8]在所有的软环境中，法治环境最具有覆盖性、包容性和决定性。优化营商环境要从完善营商法治环境抓起，评价营商环境也需要从评价营商法治环境做起。然而，无论是国内还是国外都很少从法治化这一视角构建营商环境评价体系，如世界银行的《营商环境报告》偏重企业运营的成本与效率，选择以便利性为导向设计了一套指标体系。国内受其影响，在构建营商环境评价体系的过程中也忽视了法治化视角。加强营商环境立法，可以在营商环境建设过程中发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
总而言之，从国内对营商环境的重视程度，国内营商环境建设的进程以及构建法治化营商环境评价体系等角度而言，有必要制定营商环境相关立法。
（二）立法思路
2019年10月22日，国务院颁布了《优化营商环境条例》（以下简称国务院营商条例），对营商环境涉及的各个领域确立了基本制度规范。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，牢牢抓住“一带一路”和粤港澳大湾区建设机遇。近年来，广州市为落实中央、省委和市委决策部署，统筹固化本市试验性改革成果，推动实现老城市新活力、“四个出新出彩”的重要举措，在提升制度环境软实力、打造法治化营商环境新高地的工作当中不断地进行着探索创新。为了更好地对标国际最高标准、最好水平和最佳实践，充分发挥法治对广州营商环境优化的保障作用，破除影响市场主体生产经营活动的体制机制障碍，建立健全营商环境法规制度体系，争取全市各领域营商环境建设的市场化、法治化、国际化和便利化程度跻身世界前列，在更高起点、更高层次、更高目标上推进法治城市改革开放，在重点领域深入进行法治营商体制机制创新，有必要制定专门的地方性法规，从制度层面为优化营商环境提供更为全面有力的法治保障。
营商环境，是指企业、个体工商户等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，主要包括市场环境、政务环境、人文环境和法治环境等。广州为了打造贸易便利、政务高效、法治健全的国际一流营商环境，加快建设现代化经济体系，激发市场活力和社会创造力，加快推进政府治理体系和治理能力现代化，维护市场主体合法权益，促进经济高质量发展和社会进步，在建设粤港澳大湾区的进程中，更好地担负起国家中心城市的使命和责任，根据国务院营商条例和其他有关法律法规，结合广州市实际，制定广州营商条例。
此次立法重在细化和补充完善国务院营商条例的有关内容，突出地方立法的可操作性和可执行性。此外，对标世界银行和国际营商环境评估标准，通过立法对影响本市营商环境评价的重要指标进行有效回应。最后，针对与市场主体密切相关的基本权益，加快现代化国际化营商环境出新出彩行动方案落地见效，为增进投资贸易便利化、政务服务标准化、监管执法规范化提供体制机制保障。
基于以上考量，广州营商条例主要从规范和保护市场主体、调节与优化市场环境、提升政府公共服务质量、完善监管执法、夯实法治保障五个方面进行制定。
二、主要内容与立法创新
广州营商条例共7章92条2万余字，分别是总则、市场环境、政务环境、人文环境、法治环境、法律责任和附则。其中“人文环境”一章，在立法体例上为广州市独创，分别从生态宜居、交通便利、文化繁荣、会展服务、人才就业、公共服务、国际化等方面提出广州营商环境新举措，提升城市“软实力”，塑造城市品牌，促进经济发展。这与其他省市法规相比更具有地方特色。整体内容体现了对标国际、赶超一流，以及勇于改革创新、敢于担当作为的指示要求，在立法先行先试、数字经济发展、产业供应链保障、信用产品推广等方面，提出全国首创的“广州方案”。
（一）深化审批改革，探索营商环境持续优化路径
一是合并办理行政许可，制定“证照分离”改革事项清单，探索“一业一证”审批模式改革；二是简化企业登记程序，实行企业登记形式审查，在经济功能区试行商事登记确认制，推行企业注销清税承诺制度；三是优化工程监督管理，免予办理国有土地建设用地规划许可证、实行工程项目分类审批、取消施工图审查、探索建筑师负责制。需要说明的是，免予办理国有土地建设用地规划许可证和取消施工图审查制度有较好的实践基础，既符合国家政策导向和市场主体期盼，也符合《广东省人民代表大会常务委员会关于大力推进法治化营商环境建设的决定》关于支持广州开展先行先试立法的规定。
（二）加强帮企扶企，完善企业全生命周期服务体系
一是建立公平有序的市场环境，实行统一的市场准入负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实；鼓励市场主体建立合规管理制度，进一步规范行政收费和政府履约；二是建立中小微企业分类扶持制度，加大对创业创新类中小微企业的扶持力度，为中小微科技企业提供创业引导、持股孵化等服务，加强对知识产权和中小投资者的保护；三是构建高效便捷的政务服务体系，实施行政许可事项清单管理，实行告知承诺和容缺受理，压缩证明事项范围，提高审批效率；四是完善普惠制的公共服务体系，对公共资源交易实施目录清单管理，推行政策兑现集成服务模式，鼓励公共服务全程免费代办，增加面向中小微企业的金融服务供给；五是完善以信用为基础的监管制度，全面推行信用监管、综合执法和包容审慎监管，践行“无事不扰”的监管理念，减少行政行为对市场主体正常生产经营的影响。
（三）推动科技赋能，为治理现代化发展注入强劲动能
一是建设全市统一的智慧政务服务平台，推行政务服务事项全程网上办理，明确电子证照、电子印章、电子签名与纸质材料具有同等法律效力；二是建立以现代信息技术为支撑的跨部门数据共享与业务协同机制，推广区块链、人工智能等信息技术在公共服务、行政检查、司法保护等领域的运用，通过市政务信息共享平台实现政务信息共享，促进和规范公共数据的开放和利用，提高行政服务管理效能和治理水平；三是建设产业供应链数字化平台，强化经济监测预测能力，建立产业供应链风险预警和应对机制，加强社会预期管理；四是支持数字经济发展，加快培育发展数据要素市场，引导数字经济与实体经济深度融合。
（四）强化法治保障，打造广州法治化营商环境名片
一是加强先行先试，根据国家和本省授权，开展先行先试地方立法，健全具有国际竞争力的营商环境制度体系；二是健全人才发展机制，完善人才引进和积分落户政策，支持粤港澳人才合作示范区先行先试，放宽港澳专业人士从业限制，打造人才发展新高地；三是强化舆论宣传，完善法治宣传教育考核体系，推动全社会树立“人人都是营商环境，处处都是营商环境”的意识；四是健全社会信用体系，通过建立公共信用代码一码制度、综合评价体系，以及守信激励、失信惩戒等措施，建立健全社会信用秩序；五是建立法治联合体，培育本土法治智库，推动解决营商环境优化过程中的体制机制问题。
（五）应对突发事件，构建应急法治保障体系
广州营商条例第54条“突发事件扶持”和第27条“产业供应链发展”等规定共同建立起一个营商环境的应急法治保障体系，这在全国各省市有关优化营商环境的立法中实属首创。一方面体现了广州在优化营商环境进程中以问题为导向的开拓创新精神，另一方面也充分反映出广州城市治理能力的提升和治理体系的完善。
一是广州营商条例设计的应急条款在突发事件的事前、事中、事后三个方面为市场主体构筑起较为严密的保障体系，对市场主体的保障极为精细、周全；二是广州营商条例创建的应急体系有效协调产业供应链安全和市场主体自主经营权二者间关系，兼顾城市安全和发展两方面；三是广州营商条例以市场自治和政府扶持协同构建应急治理体系，体现了广州把坚持底线思维、加快形成“双循环”和法治化营商环境相结合的有益尝试，也是对2020年7月30日中央政治局会议提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的创造性践行。
（六）包容审慎监管，宽容改革创新者责任
一是建立健全市场主体轻微违法违规经营行为免予行政处罚和行政强制制度，明确轻微违法违规经营行为的具体情形，对符合具体情形的行为依法免予行政处罚、行政强制。广州市司法局已根据条例开展广州市市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单编制工作，目前，已累计通过清单形式发布245项市场轻微违法经营行为免处罚免强制事项，涵盖9个重点行业，涉及主要执法领域，基本实现了监管纠错容错机制的“立体式”全覆盖。二是有关单位和个人在营商环境改革创新、先行先试工作中出现失误或者偏差，未达到预期效果，但同时符合相关条件或者相关条件之一的，免于追究责任或者可以从轻、减轻处理。三是对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，并针对新技术、新产业、新业态、新模式的性质、特点，分类制定监管规则。
三、对标世界银行营商环境评估
广州营商条例基本上涵盖了世界银行营商环境评估的12个指标。其中92个条文中，有些条文或款项直接涉及世界银行评估指标。根据条款的适用是否具有专门性，把这些条款划分为专用条款和通用条款。世界银行营商环境报告并未对营商环境概念进行界定，而采用描述方式说明营商环境评价的意义，即营商环境评价是基于以下原则性认识开展的：清晰和一致的规则有助于经济活动，这些规则包括设置强有力的财产权利、便利的纠纷解决和保护合作伙伴以避免任意和滥用。[9]而我国各层级的现有立法大多都给“营商环境”下了定义，并且都远远超出世界银行的评估范围。这些超越对我国来讲，既有现实意义，也有发展意义。
广州营商条例虽然对世界银行的12个指标都有所涉及，但是涉及的程度、范围有所不同。有的条款非常具有可操作性，如第13条第2款规定：“本市推行开办企业‘一网通办、一窗通取’模式，申请人可以通过开办企业一网通平台一次性申请办理开办企业涉及业务，通过各区政务服务大厅专窗或者开办企业一网通平台领取营业执照、印章、发票……”有的条款不仅具有可操作性，也有领先性，如第42条规定：“国有建设用地的用地单位可以凭国有土地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同或者政府投资项目的用地预审意见等申请办理建设工程规划许可证。”
从整部立法来看，也包含宣示性、原则性的条款。比如第32条规定的“按照减环节、减材料、减时限、优服务的原则，创新政务服务方式，推动应用新技术，实现政务服务规范化、标准化、协同化、便利化”。另外，第88条关于诉讼便利的规定也是如此。但是，专用条款与世界银行营商环境评估各个指标的采分点并不完全相同。因此，要对标世界银行营商环境评估，在制定优化营商环境条例的基础上，需进行有针对性的专门设计，更有利于取得好的成绩。
世界银行营商环境的评价标准是市场化、法治化、国际化营商环境的重要标杆。通过对比其指标体系，有助于我们发现营商领域的问题，进而通过改革加以解决。但笔者认为，我国也要努力构建符合中国特色社会主义市场经济规律的法治营商环境指数，以更高要求和中国经验为基础，运用具有可通行性、可竞争性、可比较性、可量化性及可改革性的指标，来准确衡量我国的法治营商环境。[10]毕竟世界银行发布的营商环境排名是依据世行标准计算所得的数据和排名，无法完整反映中国的营商环境现状，更不能引导未来优化方向。因此，该指标只能作为优化中国营商环境的参考，不能作为中国评价和建设营商环境的基础。中国若要建立世界一流的营商环境，应当立足本国国情，建立具有中国特色的营商环境评价体系。[11]
表1 《广州市优化营商环境条例》对标世行附表
续表
四、与国家及京沪营商条例之比较
北京、上海、广州作为国家中心城市，地位特殊，肩负着国家重要的战略使命，对外是亚洲乃至世界的金融、创新、交通、信息、文化、教育枢纽城市，对内在政治、经济、文化等方面对周围城市形成强大的辐射溢出效应。“十三五”期间，国家中心城市中总体营商环境最好的依然是北京、上海、广州三个城市。[12]下文将比较国务院与京沪广优化营商环境的立法文本在立法体例上的异同以及地方立法的创新点，从而在这些中心城市的经验中得出一些优化营商环境的有益举措。
（一）立法体例求同存异
国务院营商条例对营商环境改革进行了顶层设计。在中央的顶层设计和总体布局下，地方政府是营商环境优化的先锋队和主力军。[13]京沪广条例虽以国务院营商条例为基础制定，但并没有简单重复上位法已有的规定，而是将国务院营商条例需要落地实施的地方予以细化补充。对于国务院营商条例不能全面套用的，地区条例予以变通完善。地区条例立足于地区实际，以问题为导向，针对地方营商环境的痛点、堵点和难点，拟定有针对性的解决措施，重点突出变通性和创新性。由于京沪广文本均是在国务院发布的文本基础上制定的，所以这四个文本呈现出很多共性，又因为地域的不同呈现出地域特征。这种共性和特性在四个条例的立法体例中也有所体现。
表2 国务院与京沪广优化营商条例体例比较
从表2可以直观地看出，四个条例在章节设置上大体相同，以总则开篇，附则结束，中间都包括了市场环境章节。另外，除了四个文本交叉的章节外，不同的文本也有一些独特的章节设计。国务院营商条例发挥上位法作用，专设了“市场主体保护”章节。《上海市优化营商环境条例》（以下简称上海营商条例）增设了“公共服务”章节。广州营商条例则首次将“人文环境”作为单独的一章放在条例中，与国务院及京沪两地的立法体例有所不同。而与以上文本相比，《北京市优化营商环境条例》（以下简称北京营商条例）的立法体例则相对简练。
（二）内容：优化方向一致，兼具地方特色
1.国务院与京沪广文本整体内容的共性
具体而言，国务院和京沪广条例均从优化市场环境、优化政务环境、优化法治环境三方面对优化营商环境的法治政府建设作出了规定。其中，优化市场环境的核心是营造公平有序的市场环境，优化政务环境的核心是提供高效便民的政务服务，优化法治环境的核心是加强公正规范的监管执法。
（1）公平有序的市场环境奠定了经济发展的基础
公平有序的市场环境是经济发展的基础，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了营造公平有序的市场环境的法定职责。第一，确保市场主体公平有序参与市场竞争，负面清单制度和公共资源交易制度的设立，核心就是致力于推动市场主体公平竞争。第二，确保政府诚实守信参与经济活动，政府应依法履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得随意违约。第三，加强市场主体合法权益的立法保障，优化营商环境的相关立法通过建立公平竞争审查制度、行政立法的市场主体参与制度，在立法层面实现对市场主体合法权益的保护和对公平有序竞争市场环境的维护。第四，强化市场主体权益受损的法律救济、多元化纠纷解决制度和公共法律服务制度即旨在从法律机制的末端保障市场主体的合法权益。
（2）高效便民的政务服务实现了政府转型
高效便民的政务服务是政府从管理型政府向服务型政府转变的重要体现，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了提供高效便民的政务服务的法定职责。第一，要求政府全面提升政务服务便利化水平，行政机关应建立政务服务标准化制度、集中办理制度、网上办理制度、告知承诺制度等，不断提高政务服务水平和效能。第二，要求政府深入推动政府信息公开和信息服务，政府应主动公开涉及市场主体的创新创业、人才、规划、产业、项目、市场、金融、税费、奖励、补贴等政策，为市场主体营造出公开透明、可预期的营商环境。第三，要求政府不断推进商事登记制度改革，政府应推行证照分离、先照后证、多证合一、一照一码、企业登记全程电子化等制度，降低市场准入门槛、减轻企业负担。
（3）规范执法是营商环境的有效保障
行政执法与优化营商环境紧密相连、不可分割，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了加强公正规范的监管执法的法定职责。第一，要求政府构建起以信用为核心的新型市场监管体制，建立守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造公平诚信的市场环境。第二，要求政府规范行政检查行为，深入推进“双随机、一公开”制度、综合行政执法制度、年度检查计划制度，致力于解决多头执法、重复执法问题。第三，要求政府规范行政处罚行为，实施行政执法自由裁量基准制度以避免行政权的滥用，推行柔性执法制度以减少行政处罚对正常经营行为的影响。
2.国务院与京沪广立法文本整体内容的差异
（1）国务院顶层设计，京沪广地方落实
作为优化营商环境领域的基本法，国务院营商条例对营商环境改革做了上层架构。其在以下四个方面作出了创新：一是确定公平竞争的基本原则，在市场准入、获取公共服务、享受优惠政策、参与政府采购方面，都坚持各类市场主体的权利平等、机会平等、规则平等；二是强化对政府提供便捷高效的政务服务的约束，要求政府通过精简材料、减少环节、压缩时间、减税降费减轻市场主体负担、增强市场活力；三是建立容错机制以鼓励创新，为地方政府先试先行推进改革和经济领域新产业的发展，创造一个自由宽容的环境；四是强调行政立法的民主性和合法性，与市场主体权益有关联的行政立法应确保有市场主体的参与，行政立法应进行公平竞争审查确保其未形成行政垄断，行政立法不得影响正常的市场经济活动。以上内容在京沪广文本中得到落实并进一步细化。
（2）京沪广地方立法各有侧重
北京、上海和广州的优化营商环境条例与城市功能的定位和发展规划相匹配。在内容呈现上带有地方特色。
北京作为首都，其立法旨在推进首都治理体系和治理能力现代化，推动高质量发展。另外，北京还立足本市实际，围绕京津冀协同发展，提出协同推进优化营商环境工作，逐步实现政务服务标准统一、资质互认、区域通办。北京营商条例的亮点是在实际中探索构建的五大制度创新，即以告知承诺为基础的审批制度、以信用为基础的监管制度、以标准化为基础的政务服务制度、以区块链等新一代信息技术为基础的数据共享和业务协同制度以及以法治为基础的政策保障制度。北京营商条例突出了对知识产权的保护，该条例中提出有关部门要健全知识产权保护的举报、投诉、维权、援助平台以及有关案件行政处理的快速通道，完善行政机关之间、行政机关与司法机关之间的案件移送和线索通报制度。
相对于作为政治文化中心的北京，上海则主要侧重建设卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。在区域合作上，上海加强与长江三角洲区域相关省、市的交流合作，以长三角生态绿色一体化发展示范区营商环境建设为重点，推动建立统一的市场准入和监管规则，着力形成要素自由流动的统一开放市场，提高长江三角洲区域整体营商环境水平。与其领开放风气之先的城市性格相匹配，上海鼓励上海自由贸易试验区和临港新片区、张江国家自主创新示范区、虹桥商务区等区域，在优化营商环境方面发挥引领示范作用，先行先试。在上海自由贸易试验区和临港新片区实行外商投资试验性政策措施，扩大对外开放，推进贸易便利化，鼓励和促进外商投资。
广州与上海的城市定位相似，故而在内容设置上也存在着一定的相似之处。但广州营商条例中专设了“人文环境”章节，这是广州首创体例。相比于上海，广州营商条例在创新力度和范围上又前进了一大步。在人文环境一章，最为引人注目的便是该条例提到的人才引进和积分落户政策。首先，推动人才城市的户籍准入年限在广州市的累计认可，同时，面向特定地区放宽户籍限制，缩减专业人才入户时间。其次，在培养人才方面，广州营商条例提出要健全“羊城工匠”培育机制。2019年，广州实施培育“羊城工匠”5年行动计划，提出到2023年年底实现高技能人才突破100万人的奋斗目标。再次，为进一步适应战略性新兴产业发展需求，广州营商条例提出构建技能人才“终身培训体系”，突出新一代信息技术、人工智能、生物医药等新技术领域人才培养，授权人力资源社会保障部门完善技能人才的引进培训、聘用考核、职称认定、职业保障等制度，提升广州人才竞争力指数。此外，广州营商条例还提出逐步放宽港澳高端人才从业限制。规定试点放宽现代服务业高端人才从业限制，允许具有港澳职业资格的金融、建筑、规划等领域符合条件的专业人才在广州提供服务，并参与粤港澳大湾区专业技术人才职称评价和职业资格认可。同时，广州也将在境外人士出入境、就业投资、医疗教育、住房养老等方面提供更加便利的公共服务。广州与北京、上海在优化营商环境方面的一个明显的不同之处在于广州承担着粤港澳大湾区核心枢纽的使命。例如，广州营商条例第83条第3款指出：“本市支持商事仲裁机构和商事调解机构发展，探索创新应用互联网仲裁云平台，推进粤港澳大湾区、‘一带一路’沿线仲裁机构和调解机构深度交流合作，协调粤港澳三地仲裁裁决认可与执行、调解员资质互认。”
3.国务院与京沪广文本细节差异下共有制度总体趋同
（1）告知承诺制再造行政审批流程
告知承诺是指行政审批机关告知申请人审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合条件即可取得行政审批决定的方式。采取告知承诺方式实施行政审批，意味着行政机关在行政审批过程中的事前监管力度大大削弱，这不仅是对传统行政管理理念的突破，也是对原有行政审批流程的再造。这种以告知承诺为基础的审批制度大大提高了行政效率。
目前，国务院及京沪广的优化营商环境条例都对告知承诺制做出了规定。首先，国务院营商条例中关涉告知承诺制的条款分别是第19条、第40条和第44条。条例未明确告知承诺制实施的具体条件和情形，这给了地方立法自由裁量的空间。而北京关于告知承诺的主要条款是第31条，该条例规定告知承诺制的适用事项是除直接涉及国家安全、公共安全和人民群众生命健康等以外的事项，并且该条强调了在适用告知承诺制的同时，应当加强行政审批的事中事后监管。上海营商条例告知承诺制主要规定在第26条，而广州营商条例在第39条专设了“告知承诺”条款。在适用范围上，上海、广州和北京的做法一致，均采用反向排除，但是排除的具体事项有所区别。相比于北京，上海和广州未明文排除国家安全事项，但在排除范围内新增了关涉生态保护和财产安全的事项。尽管存在具体规定上的差异，但这四个文本在告知承诺制条款的整体内容上存在原则性相似。
（2）信用建设变革市场监管体制
“十三五”期间，各级政府及部门将优化营商环境作为进一步深化改革和完善市场经济体制的重要工作。其中创新监管体制是改革的一大重点，“十三五”期间，我国市场监管体制发生了重大变革，实现了从行政监管向依法监管、信用监管和事中事后监管的重大转变，推动了从管理逻辑向治理逻辑的转变，以信用监管和治理思维来提升监管能效。通过积极推动监管规则和监管标准建设，引入多方主体共同监管，为监管主体设定了行为准则和操作指引，推动了政府监管向多部门、多主体共同治理的模式转变。转变了监管理念，以信用监管为基本的监管原则，极大地减少了对微观市场主体的调控。强化信用体系建设，通过国家企业信用信息公示系统、信用中国等信息平台整合企业信用信息，通过市场监管部门、法院、金融等多部门协同整合，真正推动信用监管和多方治理的落地。采取“双随机、一公开”的随机抽查式监管与重点监管相结合，实现监管方式与内容的有效匹配，既有利于增强市场活力，又有利于保障对重点领域的有效监管。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，创新监管方式，尤其是运用现代信息技术和网络技术推行的新监管工具得以有效运用。
四个文本对信用监管制度的表述不一，但总结下来，具体内容上存在原则性相似，条例中信用监管的一般性内容包括：
第一，制定分类监管标准，实行差异化监管。国务院营商条例第55条明确了政府和有关部门针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准。但未明确监管标准的分类依据。而在京沪广文本中，则明确了以信用信息评价结果为依据，对市场主体采取差异化的监管措施，对于信用较好、风险较低的市场主体减少检查频次，而对于违法失信、风险较高的市场主体增加检查频次。
第二，建立信用修复机制完善信用监管体制。信用惩戒是负面处罚措施，通过记录信用污点，给失信者打上惩戒烙印，让其感受现实压力。信用修复是信用惩戒的补充机制，具有正面引导效用，让失信者主动改善自身行为，通过各种方式开展信用修复，以尽快消除信用污点，恢复自身信用指数，尽快投入正常的工作与生活中。信用修复是对信用机制的完善，弥补了信用惩戒的不足。二者共用，才能更好地发挥信用体系的作用。
目前，国家层面对信用修复机制还在探索中，尚未通过国务院营商条例加以确立。广州营商条例第30条只笼统地规定相关部门应当建立健全本管理领域信用修复制度，明确信用修复的条件、方式、程序以及证明材料等内容，并向社会公布，并没有对信用修复制度进行细化规定。上海营商条例在第56条规定了信用修复机制，但未通过该条例明确信用修复的条件、标准和流程等内容。而北京营商条例第54条不仅确立了信用修复机制，还对信用修复的条件、方式和流程进行了列举。为完善社会信用体系，更好地发挥信用监管的作用，有必要积极探索并推广信用修复机制。在这个领域，可以以北京和上海的规定和实践作为样本。
第三，包容审慎监管为创新者保驾护航。四个条例都凸显了对包容审慎监管的重视，主要内容概括如下：一是在部分领域，实行“双随机、一公开”监管，健全随机抽查系统，确保公平监管。二是实施包容审慎监管，对新技术、新产业、新业态、新模式，制定临时性、过渡性监管规则和措施，引导其健康规范发展。三是规范并限制行政强制措施的适用，对采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；对违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制。
第四，规范执法行为，实现监管透明可预期。在执法层面，四个文本有很多交叉内容：一是推行行政检查单制度，明确检查内容、检查方式和检查标准等。有关政府部门应当按照行政检查单实施现场检查，不得要求监管对象准备书面汇报材料或者要求负责人陪同，减少对市场主体的影响。二是推行跨部门联合检查，在特定区域或者时段，对监管对象实施多项监管内容检查的，应当由牵头部门组织、多部门参加，实施一次检查，完成所有检查内容。除以上规定外，各个文本也有各自具有特色的部分。例如，上海市和广州市除了现场监管方式外，还支持远程监管等非现场监管方式，使得执法方式更为灵活。
（3）政务服务标准化助力国家治理现代化
政务服务是政府部门及其所属机构面向公民、企业、社会组织以及其他政府部门和机构提供的行政性、支持性、公益性服务。高效和完善的政务服务，是企业有效运行和可持续高质量发展的保障性条件，[14]关系到经济持续健康发展和社会全面进步。推进政务服务标准化，就是要将标准化的理念、原则、方法引入行政管理服务部门，通过制定和实施适用于政务服务的标准体系，提高政务服务质量和水平。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，标准化发挥着基础性、战略性、引领性的作用。通过推进政务服务标准化，对政务服务制定明确细致的标准，可在很大程度上限制相关政府部门和人员的自由裁量权，从源头上防治腐败，提高政务服务效率和质量，增强“放管服”改革的效果。推进政务服务标准化建设，是加强和创新精准化、精细化社会治理的重要举措，也是加快公共服务供给侧结构性改革的必然要求，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。
国务院从上位法的角度，对政务服务标准化工作作出了指示：主体是政府及有关部门，工作要求是“减环节、减材料、减时限”，工作内容是编制并向社会公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南。此外，国务院营商条例还规定了没有法律、法规、规章依据，不得增设政务服务事项的办理条件和环节。以上内容在京沪广文本中得到了进一步确认。其中，北京和上海明确了政府服务标准化的工作主体是市政务服务部门。广州则规定市、区人民政府及其有关部门应当统一政务服务标准，市政务服务管理部门应当对政务服务事项实施统一管理。除此之外，京沪广条例关于政务服务标准化的内容与国务院文本内容基本一致。
可见，目前关于政府服务标准化的规定还较为粗放，在标准化越来越重要的今天，深入推进政府服务标准化改革尤为重要，粗放的条文不足以应对正在进行的标准化改革。四个文本在政务服务标准化方面还有很长的道路要走。
（4）公平竞争审查保障市场竞争自由平等
公平竞争是市场机制高效运行的重要基础，是良好营商环境的重要表征，建立涉企法规政策公平竞争审查制度，有利于防止政府不当调控市场，消除影响公平竞争、妨碍创新的各种制度束缚，为企业创造统一开放、公平竞争的市场环境。而优化营商环境能够激发企业的创新活力。[15]
市场经济的本质属性在于竞争，企业之间的相互竞争造就了市场经济的繁荣和社会进步。但目前我国的市场竞争并不充分。而其中，排除、限制竞争的行为主体不仅包括各类市场主体，也包括行政主体。公平竞争审查制度是一种自我审查制度，审查主体是政策制定机关。这为应对行政主体实施的行政性垄断行为提供了一个全新视角，其与反垄断法中的行政性垄断行为规制制度分别从事前预防和事后补救两个维度构成了我国规制行政性垄断行为的完整体系。公平竞争审查制度可以促使政府出台的各类政策措施做到反垄断法合规，事前预防行政性垄断行为的做出，为各类市场主体之间的自由、公平竞争提供法治保障。2016年6月国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）对我国的公平竞争审查制度进行了制度设计引领。
目前，从国家到地方的优化营商环境条例也都建立起了初步的公平竞争审查制度。
第一，从公平竞争审查的主体而言，国务院营商条例、上海营商条例规定得较为简单，只确立了一个审查主体。前者规定由国务院有关部门进行审查，上海则将审查权交给制定机关。广州营商条例和北京营商条例在主体上规定得较为复杂。广州营商条例规定市场主体可以向制定机关及其上级机关或者反垄断执法机构提出书面审查意见。而北京营商条例规定根据不同层级的法规及政策性文件，可将审查权交由市人大、区人大、市人民政府和区人民政府。
第二，从公平竞争审查的对象来看。根据《意见》规定，公平竞争审查的对象包括两类：第一类，政策制定机关制定的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施；第二类，行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规。从国务院营商条例第63条的规定来看，该条例并没有采用和《意见》一样的列举方式，而是将审查对象笼统地界定为与市场主体生产经营密切相关的规范性文件和政策措施。上海市和广州市文本基本沿用了国务院营商条例的规定。而北京营商条例与《意见》的表述基本一致，通过列举界定了审查对象。
综上所述，国务院和京沪广营商条例均从优化市场环境、优化政务环境、优化法治环境三方面对优化营商环境的法治政府建设作出了规定。四个文本的优化方向是一致的：简政放权，提高政府行政效率；实施以信用为基础的监管，调整政府行政干预模式；审慎监管，给予市场主体试错空间；提供标准化政务服务，实现政务服务透明可预期；进行公平竞争审查，扫除市场竞争中的行政垄断障碍，创造更加充分的市场竞争环境等。
但四个文本的功能定位不同——国务院以顶层设计为导向，京沪广适应城市定位和规划。因此，四个文本在具体内容的呈现上各有特点：国务院营商条例侧重于纲领性和原则性的规定，地方侧重于具体制度的完善和落实。而在地方之间，存在因城市功能定位而产生的差异。这种差异不只体现在各个文本的特色制度上，如广州市的跨区域人才积分累计制，也渗透于具体制度的细节里，如告知承诺制的适用范围。[16]
五、结语
打造一流营商环境，是顺应经济全球化新形势、国内改革发展新要求的必然选择。[17]营商立法是一项系统工程，立法思路上要把该条例作为一部地方性基本法典，逐步通过具体化相关立法形成地方营商法治体系，建立特色法治营商环境评价体系并定期开展专业评估，让营商法治行稳致远。[18]《广州市优化营商环境条例》自起草开始就得到了全社会的广泛关注，其起草和制定具有极大的必要性和意义。首先，广州营商环境立法是全面贯彻落实党中央、国务院关于优化营商环境的顶层设计、战略部署和改革要求的必由之举。其次，利用法治保障充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。最后，充分发挥广州作为国家中心城市的制度优势和引领示范作用，建立粤港澳规则相互衔接示范基地，促进区域间资源和要素的交流合作高效便利，从而将广州建设成为营商环境国际交流促进中心。广州营商条例的颁行和实施，将有利于引领和保障广州构建市场化、法治化、国际化营商环境新高地，推动经济高质量发展，成就全球企业投资首选和最佳发展地。
[1] 滕宏庆，华南理工大学法学院教授，广东省法学会重点法治研究基地法治评价与研究中心执行副主任，法治营商环境研究院执行院长。苏红，华南理工大学法学院2020级宪法学与行政法学专业硕士研究生，法治评价与研究中心助理研究员。
本文系笔者主持起草《广州市优化营商环境条例》专家意见稿的研究成果，感谢课题组成员，特别感谢上海社会科学院法学研究所彭辉研究员和广东财经大学公共管理学院张舜禹博士对本文提出修改建议。
[2] 习近平：《完善法治建设规划提高立法工作质量效率 为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境》，载《人民日报》2019年2月26日，第1版。
[3] 其中这19部地方性法规具体包括：《河北省优化营商环境条例》（2017年12月1日发布），《辽阳市优化营商环境条例》（2018年2月1日发布），《陕西省优化营商环境条例》（2018年3月31日发布），《阜新市优化营商环境条例》（2018年12月13日发布），《黑龙江省优化营商环境条例》（2019年1月18日发布），《吉林省优化营商环境条例》（2019年5月30日发布），《天津市优化营商环境条例》（2019年7月31日发布），《辽宁省优化营商环境条例》（2019年7月31日发布），《山西省优化营商环境条例》（2020年1月18日发布），《北京市优化营商环境条例》（2020年3月27日发布），《上海市优化营商环境条例》（2020年4月10日发布），《商丘市优化营商环境条例》（2020年4月20日发布），《广西壮族自治区优化营商环境条例》（2020年5月20日发布），《山东省优化营商环境条例》（2020年9月25日发布），《深圳经济特区优化营商环境条例》（2020年11月5日发布），《陕西省优化营商环境条例》（2020年修订，2020年11月26日发布），《江苏省优化营商环境条例》（2020年11月27日发布），《河南省优化营商环境条例》（2020年11月28日发布），《广州市优化营商环境条例》（2020年12月10日发布）。
[4] 薛智胜、刘芳：《地方立法视域中营商环境及构成要素比较研究》，载《天津法学》 2020年第3期。
[5] 《中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话》，载《人民日报》2018年12月22日，第1版。
[6] 《把“放管服”改革进一步推向深入 打造市场化法治化国际化营商环境》，载《人民日报》2019年6月26日。
[7] 骆梅英：《优化营商环境的改革实践与行政法理》，载《行政法学研究》2020年第5期。
[8] 宋林霖、何成祥：《优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析》，载《中国行政管理》2018年第4期。
[9] 姚海放：《关于优化营商环境的几点审思》，载《经济法学评论》2018年第2期。
[10] 滕宏庆：《法治是最好的营商环境》，载《民主与法制时报》2019年7月18日，第7版。
[11] 杨枝煌、刘泽黎、李斐：《构建有中国特色的营商环境评价体系》，载《国际经济合作》2020年第5期。
[12] 刘帷韬：《我国国家中心城市营商环境评价》，载《中国流通经济》2020年第9期。
[13] 袁康：《营商环境优化中的地方政府角色——以地方〈优化营商环境条例〉为视角》，载《经贸法律评论》2020年第3期。
[14] 钱锦宇、刘学涛：《营商环境优化和高质量发展视角下的政府机构改革：功能定位及路径分析》，载《西北大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。
[15] 雷挺、栗继祖：《营商环境优化如何激发企业的创新活力——内在机制及创新边际》，载《山西财经大学学报》2020年第12期。
[16] 韩业斌：《我国法治化营商环境的区域差异及其影响因素》，载《领导科学》2019年第8期。
[17] 骆梅英：《优化营商环境的改革实践与行政法理》，载《行政法学研究》2020年第5期。
[18] 滕宏庆：《见“圳”40年——深圳样本 引领未来》，载《人民法治》2020年10月。