第一章 城市社区“微治理”体系的基本概念、理论基础与总体设计

第一节 城市社区“微治理”体系的基本概念

一、城市社区“微治理”体系的概念阐释

（一）城市社区

“社区”一词是舶来品，源于英文community。1887年，德国社会学家滕尼斯在其著作《社区与社会》中，首次对社区做出学术化的解读，将其表述为“基于人们自然意志产生的包含一切亲密的、秘密的、单纯生活的共同体”。20世纪30年代，我国社会学家费孝通先生将“community”翻译为“社区”，意为“人们生活的时空坐落”，认为在这一地域内，具有共同观念和习俗等同质人口共同生活、相互关联形成了共同体，这一定义为后续社区的研究奠定了基础。目前学术界对于社区的定义大致有三种：第一种是从社区的互动功能视角，将社区定义为进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域（郑杭生，2003）；第二种是从社区的社会心理调适角度，认为社区是一种“能够被人们能用感官感知到的具体化了的、区域性的社会”（何肇发，1991）；第三种从地域特点角度，认为社区是“建立在地域范围基础上的人们基于多种关系而持续互动形成的社会单位”（于显洋、肖大恒，2022）。《辞海》一书也对社区给出了定义，即在一定地域内由相互关联的人们所组成的社会生活共同体，是由从事政治、经济、文化等各种活动的人们所组成的区域性的社会实体。从整体上说，学术界对社区定义的丰富研究描擘了社区包含的四个要素。一是社区需具有一定数量的人口，人口数量是社区得以运转的前提和基础，也是衡量社区规模的标志。二是社区需具有相对稳定的空间，为相互关联的人提供共同生活或活动的场所，这个场所可以是实体的地域，也可以是虚拟的空间。三是社区具有归属特质，通过共同的活动维系人群互动关系，为其中的人们提供归属感需要，这被认为是社区最重要的要素。四是社区需具有相应的制度和规范，以保证社区活动和社区功能的良性运转。

城市社区是社区的一种类型。社区可以划分为多种类型，根据社区的功能定位，可以划分为工业社区、居住社区、商业社区、文化社区等。根据社区场所的性质，可以划分为实体社区与虚拟社区。关于城市社区的界定，学术界对其做过诸多的探讨，具体可以归纳为三类。第一，人口性质界定说。这一界定认为城市社区是指以城市居民为主体建成的生活共同体（杨群红，2022）。第二，人口从事的活动性质界定说。这一界定认为城市社区是由从事非农业劳动的人组成的社区。第三，政府行政管理界定说。这种类型多采用《中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发〔2000〕23号）文件中关于城市社区的界定：“城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，将城市社区视为城市治理和居民自治的基本单元。为便于后续研究内容的展开，本书采用第三种界定，将城市社区界定为城市居民委员会辖区。

（二）“微治理”

阐释“微治理”的含义，需要首先厘清“治理”的含义。“治理”一词最早由詹姆斯·罗斯瑙提出，用于探讨国际体系无政府状态下的走向。1995年，全球治理委员会提出的界定最具有代表性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和”。治理作为持续的过程，在这一过程中，具有多元主体参与、多种机制和利益交织、协同合作供给多元公共产品等特征。“微治理”的“微”作为治理的修饰词，具有细小、轻微、小范围、小幅度、微观的意思，将这些修饰词与“治理”相结合，“微治理”就具备“微”的特征。当前，我国学术界对于“微治理”的研究仍处于探索阶段，对“微治理”的概念界定并未达成共识，存在以下几种观点。一是在治理事务上，有学者认为“微治理”是对小事的治理，是相对于国家治理和基层治理“硬指标”外的与群众利益相关的日常琐碎事务的治理（李永萍，2016；余练，2017）。然而小事并非不重要，这里的“微”只是相对于国家治理的庞大、宏观的系统而言的（黎昕、高鸿，2015）。二是在治理范围上，“微治理”指微观世界的治理，因为任何关于治理顶层设计的宏观理论建构和宏大目标，都需要到底层微观世界中落实（宁华宗，2014）。然而，对于何种微观，存在两种观点。一种观点认为“微治理”的范围，是指将村、社区划分为更小的单元，是为弥补村委会、社区居委会治理的不足，而将其实施的社区管理做垂直下沉，“微治理”更多指的是居民自治，如门栋自治、院落自治（李婷婷，2018）。另一种观点认为，“微治理”的范围为社区及社区以下层面的治理，是行政性权力没有直接到达的治理范畴与治理事务，是满足群众差异化需求的末端治理单元，现有文献大多支持此种观点。三是在治理目标上，“微治理”对上满足国家精细化治理与精准治理的要求，对下满足群众差异化需求的治理。由于在社会分化、群体异质化发展的条件下，治理需要尊重群体差异，回应不同群体的需求（宁华宗，2014；谢秋燕，2020）。四是在政府治理结构上，“微治理”是弥补政府权力在社区以下层面治理真空的具体方式（谢正富，2016）。五是在治理过程上，“微治理”是指以居民需求为导向，创造性开发社区精英领袖潜力，促进居民社团化，社团公益化、自治化，进而促进居民自我采取具体可行、细致有效的方式，带动社区居民参与社区公共事务的过程（尹浩，2016）。

学术界对“微治理”的界定均围绕精细化展开，从不同侧面进行了剖析，向我们展现了“微治理”的特征。首先，“微治理”强调尊重群众多元化的需求，治理需要尊重群众精细化的需求。其次，“微治理”强调治理的立体性和系统性，“微治理”并非基层和社区的平面治理，而是强调承上启下的作用，对上承接国家大政方针的落实，对下回应群众的多元需求。同时，对“微事务”的治理要通过“微组织”“微平台”“微制度规范”促成“微治理”过程的体系化和系统化。再次，“微治理”强调群众的广泛参与，从群众中来，到群众中去。以微事务为起点，以“微行动”为联结，凝聚群众力量，增强群众归属感。最后，“微治理”强调治理策略的精细化。在社会分化、网络技术迅速发展的社会背景下，治理需要秉持一种尊重多元诉求、联动群众力量、整合有效资源的治理策略，通过回应人民美好生活需要并提供服务满足其需要，为中国式现代化新格局添砖加瓦。

（三）城市社区“微治理”体系

结合上文中城市社区“微治理”的定义，本书将城市社区“微治理”界定为：城市居民委员会辖区内，在党的领导下，依据法律规范，由上级政府机构、社区居委会、社会组织、社区居民等多元主体组成的治理共同体，以辖区群众日常生活的多样化需求为核心，相互协作，采取“微行动”满足居民“微心愿”、提升居民参与热情和参与能力、培育基层社会的可持续的协商共治过程。

城市社区“微治理”是城市社区治理模式的新探索，在探索中涌现出上海模式、武汉模式、深圳模式、成都模式、厦门模式等创新性实践。然而，在城市社区“微治理”过程中，也会面临诸多困境，如“微治理”共同体合作困难、“微治理”共同体的群众参与困难、“微治理”组织难以获得认可等困境，这是由城市社区本身特性导致的。一是城市人口因素给社区“微治理”带来挑战。城市人口数量庞大、流动性高、需求异质性明显，城市社区作为基层治理下沉的单元、维系城市中漂泊个体与社会的纽带，具有吸纳整合社会力量、维护社会基本秩序的社会功能。二是社区治理能力和结构难以满足“微治理”的要求。一方面，社区常常面临有责无权的困境，工作人员数量与部门交付的任务数量不成比例，“上面千条线，下面一根针”是对社区工作困境的比喻。在这种情况下，社区难以满足群众的“微需求”。另一方面，社会组织发育不足、居民参与能力不足，不能激活社区“微治理”的活力，社区治理结构碎片化明显。学界对“微治理”的概念界定、生成逻辑、运行过程等方面做了诸多探讨，为本书提供了坚实的理论基础，然而鲜有研究从系统视角看待“微治理”的系统建构。“微治理”作为治理的一种形式，如治理般亦是一项系统工程，故本书提出城市社区“微治理”体系的概念，通过“微治理”要素及其相互关系构成的有机整体回应国家精细化治理的要求。

体系一般指由若干相互联系的事物构成的整体，有时与系统等同使用。学界一般将体系界定为构成要素以及诸要素间逻辑关系的总和（史云贵、刘晓燕，2018）。城市社区“微治理”体系是指城市社区“微治理”共同体在“微治理”过程中各种要素之间相互关联构成自我运转、自我更新的可持续治理系统。