第二节 预算发展史
一、政府预算的产生与发展
最早的预算是从政府预算开始萌发进而发展的。人类从奴隶制社会开始出现了国家的概念，国家与政府的有效运行需要财政收入与支出，由此产生了对财政收支合理规划的需求，政府预算也就应运而生。
现代意义的政府预算产生于13世纪英格兰金雀花王朝统治时期。连年的战争、高额的税负，引发了英格兰国王与贵族的内部战争。1215年，约翰王与贵族签订了著名的《大宪章》，并规定国王未经议会批准不能任意征税。此后英格兰议会规定政府的各项财政支出必须事先做出计划，并经议会审查通过方可执行。从1640年英国三级议会失败开始，英国经历了内战、查理一世的死刑、克伦威尔的专政、查理二世的复辟，最终于1688年进行了“光荣革命”，地主阶级与资产阶级相互妥协，国王变成名义上的君主。1689年的《权利法案》规定财政权力永远属于议会，王国、皇室的开支都有明确的数额规定并不得随意使用，国家机关和政府官吏在处理财政收支时，必须遵守相关的法律与规章。至此，现代政府预算最终形成。
在我国，清光绪三十四年即1908年颁布了《清理财政章程》，宣统二年即1910年起，清王朝的清理财政局主持编制预算工作，这是我国数千年封建史上第一次正式编制政府预算。
总之，这种具有一定法律形式和制度保证的国家财政分配关系，就是政府预算，其具体表现形式就是财政收支计划。
二、企业预算的发展过程
（一）国外企业预算的发展史
企业规模的扩大是预算产生的前提，现代意义的企业预算产生于19世纪末，在百余年的发展过程中，经历了引入期、发展期和成熟期三个阶段。
1.引入期（19世纪90年代—20世纪20年代）
最早将预算管理应用于企业管理的是美国。19世纪90年代至20世纪20年代，美国经历了两次并购浪潮从而使企业规模迅速扩张。1890年，美国通过《谢尔曼法》，禁止企业间的联合定价即卡特尔行为，但并不禁止同行业的横向兼并，由此出现了联合钢铁、美国烟草、标准石油等巨型垄断企业。1914年，《克莱顿法》的出台逐渐平息了第一次并购浪潮。第一次世界大战后，美国工商业得到迅猛发展，加之股市的繁荣为美国公司提供了巨额资金，以纵向兼并为代表的第二次并购浪潮开始，但其因1929年的金融危机戛然而止。两次并购浪潮促成集团公司的大量涌现，企业规模扩大，管理的分权化成为必然。如何做到分权管理的同时又能有效控制企业，成为企业发展中的一个突出的问题，美国企业界、理论界开始了预算管理的探索。
企业界的代表是杜邦公司与通用汽车公司。
杜邦公司成立于1802年，专门从事炸药生产并由家族控制，拥有遍布美国各地的采购、生产、销售纵向一体化网络，分厂超过40家。1899年，管理者尤金·杜邦去世，由于缺乏强有力的接班人，杜邦公司传统的经营管理秩序几近崩溃。1902年，三名杜邦家族兄弟以2000万美元的天价接手了杜邦公司，并首创事业部管理体制，利用经营预算、现金预算和资本预算等手段有效地将财权和监督权集中起来，成为纵向一体化集团公司预算管理的典范。
通用汽车公司成立于1908年，创始人威廉·杜兰特尤其擅长企业并购，在公司创立后两年就通过换股等方法兼并了凯迪拉克、别克、庞蒂克、悍马、奥兹莫比尔等20多家知名的汽车制造企业，据说其曾经因为300万美元的资金缺口而丧失了收购福特公司的机会。由于杜兰特缺乏对下属公司业务的有效协调，公司陷入财务危机，最终被摩根银行接管，杜兰特也被挤出公司。次年杜兰特与路易斯·雪佛兰共同组建雪佛兰汽车公司，并于1916年重新夺回通用汽车的控制权。但基于同样的原因，公司再次陷入财务危机，杜兰特于1920年永远离开了公司。1923年，斯隆入主通用汽车公司，针对公司产品多样化的特点，建立了多分部的组织结构，通过“分散权责、集中控制”的预算管理方法，使通用汽车摆脱了财务危机并成为横向一体化集团公司预算管理的典范。
1911年，“科学管理之父”泰勒创立“科学管理”学说，其首创的标准成本（standard cost）、预算控制（budget control）、差异分析（variance analysis）等方法成为其后预算管理中的常用方法。1922年，美国成本会计师协会展开了“预算的编制与使用”专题研究，并掀起了预算管理理论研究的浪潮。同年，“美国管理会计创始人”麦金西出版《预算控制论》一书，该书首次将预算管理的理论与方法从控制论的角度进行了系统阐释。
1921年美国国会颁布了《预算与会计法案》，首次从立法角度确立了国家预算制度，同时使预算管理的职能为大众所了解，引起了工商企业纷纷效仿，使预算管理成为企业管理的重要工具。
在上述30年的引入期内，美国从立法、理论、实务、研究协会等层面开展了企业预算的研究与探索，建立了自上而下的预算编制与管理模式，预算管理在当时主要资本主义国家的大型企业中得到普及。
2.发展期（20世纪40年代—20世纪70年代）
第二次世界大战后，由于竞争的加剧，企业利润普遍下降，企业内部管理对科学化和灵活适应能力有了进一步的要求。现代科学技术的迅猛发展、跨国公司的大量涌现，加之西方社会对1929年金融危机的深入反思，都推动着企业管理当局开始重视预测与决策工作。弹性预算法、变动成本法、差额分析法、盈亏平衡点分析法、现金流量分析法等大量先进的管理理论与方法得到运用。各种新兴的管理学派也纷纷出现，在这些管理思想和管理学派的影响下，预算管理的理论与实践得到快速发展。
发展期代表性的理论有四种：
（1）20世纪40年代，行为科学管理学派应用社会学和心理学的原理和方法，研究了如何调整人与人之间的关系，引导并激励人们在生产经营活动中的主观能动性。预算管理吸收该学派的思想，提出自上而下、自下而上相结合的“两上两下”的预算编制程序，形成了参与型的预算管理模式，使得企业各个层次的管理者和关键岗位的员工参与预算的编制过程。
（2）20世纪50年代，数理管理学派将数理经济学和运筹学的方法引入管理学研究，预算管理吸收该学派思想，建立了数学模型以描述复杂的经济现象，并通过计算机的验算，促进了预算管理在预测、决策、编制、执行、控制等方面的定量化与科学化。
（3）20世纪60年代，系统管理学派将系统论原理引入管理学研究，认为企业是一个有一定目的、由相互联系的各个部分所组成的有机整体，企业管理应当处理好整体与局部、集体与个人、长期与短期的关系，该理论促成了全过程预算管理体系的构建。
（4）20世纪70年代，灵活管理学派促成了“零基预算”（zero-based budgeting）理论的形成。德州仪器公司首次将零基预算的方法应用于企业费用预算的编制。由于石油危机引发的经济滞胀，美国政府开支捉襟见肘，时任佐治亚州州长的卡特将零基预算方法引入州预算，并于1979年入主白宫后将该方法引入美国联邦预算。
在上述几十年的发展期内，预算管理在理论层面得到完善，并在实践中得到发展，最终成为当时西方发达国家企业管理的重要工具之一。
3.成熟期（20世纪80年代至今）
20世纪80年代，人类进入信息时代，预算管理的信息化标志着企业预算进入成熟期。
1990年，美国加特纳咨询公司（Gartner Group）首次提出了企业资源计划（enterprise resource planning，ERP）。ERP是建立在信息技术基础上，以系统化的管理思想，为企业决策层及员工提供决策运行手段的管理平台。ERP系统支持离散型、流程型等混合制造环境，应用范围从制造业扩展到了零售业、服务业、银行业、电信业、政府机关和学校等事业部门，通过融合数据库技术、图形用户界面、第四代查询语言、客户服务器结构、计算机辅助开发工具、可移植的开放系统等对企业资源进行了有效的集成。
预算管理是ERP系统中财务管理模块的一个子模块。经过多年的研发，国外出现了Oracle（Hyperion）和SAP（BO）两大巨头企业，国内的用友、金蝶、浪潮等知名的ERP厂商也开发了全面预算的软件。当然这些软件的使用花费巨大，并不是中小企业能够承受的，而最为基本的信息化工具，即Excel软件，可以应对中小企业的需要，本书也将使用Excel作为案例讲解的工具。
（二）国内企业预算的发展史
我国的企业预算发轫于19世纪60年代的洋务运动时期，在“中学为体、西学为用”思想的指导下，一些近代企业得以建立并引入预算思想的雏形。中华人民共和国成立前，由于民族工商业的缓慢发展，预算管理的实践也处于停滞的阶段。
中华人民共和国成立后近30年的计划经济时代，我国国有企业建立了计划管理模式。“一五”期间，为加强企业管理，国家推行了企业经济核算制度，企业内部开展了班组经济核算；“二五”期间实行了流动资金统一计划、分口管理。当然对于这一阶段的管理是否属于预算管理，理论界存在着一定的争议，本书将在第二章对该问题进行说明。
20世纪80年代是计划经济向市场经济过渡的时期。1984年，全国第二次企业管理现代化座谈会在总结各地经验的基础上，重点推荐了经济责任制、全面计划管理、全面质量管理、全面经济核算、统筹法（网络技术）、优选法（正交试验法）、系统工程、价值工程、市场预测、滚动计划、决策技术、ABC管理法、全员设备管理、线性规划、成组技术、看板管理、本量利分析和微型电子计算机这18种现代管理办法，并在企业中进行了推广与运用。
1992年党的十四大的召开标志着我国进入社会主义市场经济时代。1993年党的十四届三中全会提出了“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的概念。1994年，中国新兴铸管联合公司率先推行了全面预算管理。客观地说，20世纪90年代我国国有企业正经历着中华人民共和国成立后最为困难的阶段，预算管理并未得到很好的实行。
1998年，随着国有资产管理局的撤销，我国国有资产管理体制进入“五龙治水”的阶段。1999年8月，国家经贸委在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》中规定“建立全面预算管理制度”；2001年4月，财政部在《企业国有资本与财务管理暂行办法》中规定“企业对年度内的资本运营与各项财务活动，应当实行财务预算管理制度”；2002年4月，财政部在《关于企业实行财务预算管理的指导意见》中进一步提出企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理。这些行政规章的颁布，标志着预算管理的理念得到各界的认同，并开始进入规范和实施阶段。
2003年国务院国有资产监督管理委员会成立，2008年3月国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，2008年10月第十一届全国人大常务委员会通过《中华人民共和国企业国有资产法》，这是新一轮国有资产管理体制改革的产物。国有资本经营预算，是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。《中华人民共和国预算法实施条例》规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产（本）经营预算、社会保障预算和其他预算。根据政府预算统一、完整的原则，国有资本经营预算的编制、审批与执行不应脱离国家财政预算部门。作为政府复式预算的重要组成部分，国有资本经营预算的编制主体仍应为国家财政部门，并纳入各级政府财政预算管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。
21世纪以来，我国国有企业成功渡过了改革的阵痛期，跻身世界500强的企业逐年增加。随着经济的迅速崛起，我国企业管理水平实现了飞跃，预算管理也在各行业的大中型企业中得到了推广。