第二章　中国小镇发展的现状透视

一、中国小镇发展的政策环境

自改革开放以来，我国非常重视小城镇的发展，1979年9月，党的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，要求有计划地发展小城镇和加强城市对农村的支援，明确提出了发展小城镇的意义和基本思路。1980年，国务院发文提出要依托小城镇发展经济，此后我国小城镇的数量成倍增长，到1992年建制镇猛增到1.2万余个，是1979年的4.2倍多。1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》首次提出“小城镇，大战略”，确立了小城镇在我国城市化过程中的重要作用。《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出，要“有重点地发展小城镇”，并明确了发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。同时，小城镇数量的急剧增长也带来一系列问题，如有些地方不顾客观条件盲目发展、缺乏整体规划、布局不合理等。为此，党中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，为小城镇健康发展指明了道路。此后小城镇的发展建设不再单纯追求数量，而是从数量的扩张转向质量的提升。

最近几年，我国举国上下开展了特色小镇的建设。特色小镇兴起于浙江，壮大于长三角，特色小镇灵感来自国外，如瑞士的达沃斯温泉小镇、会展小镇、运动小镇，美国的布兰森音乐小镇，法国的格拉斯香水小镇，这些小镇的产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力。过久了钢筋水泥的城市生活，很多人对鸟语花香的小镇生活十分向往。

2015年底，习近平总书记在中央财办《浙江特色小镇调研报告》上作出重要批示，强调“抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义。浙江着眼供给侧培育小镇经济的思路，对做好新常态下的经济工作也有启发”。此后，多个部委相继发文推动特色小镇建设，大江南北掀起了一股建设特色小镇的热潮。

2016年7月，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。我国对特色小镇的培育提出了很高的要求，即要求特色小镇有特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制。2016年10月中旬，住房和城乡建设部公布了首批127个中国特色小镇。同年10月底，国家发展改革委发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，要求深入推进供给侧结构性改革，以人为本、因地制宜、突出特色、创新机制，夯实城镇产业基础，完善城镇服务功能，优化城镇生态环境，提升城镇发展品质，建设美丽特色新型小（城）镇，有机对接美丽乡村建设，促进城乡发展一体化。同时，在分类施策，探索城镇发展新路径；突出特色，打造产业发展新平台；创业创新，培育经济发展新动能；完善功能，强化基础设施新支撑；提升质量，增加公共服务新供给；绿色引领，建设美丽宜居新城镇；主体多元，打造共建共享新模式；城乡联动，拓展要素配置新通道；创新机制，激发城镇发展新活力等方面提出了具体指导意见。

2017年1月13日，国家发展改革委、国家开发银行印发了《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，提出要加强规划引导、支持发展特色产业、补齐特色小（城）镇发展短板、积极开展试点示范、加大金融支持力度、强化人才支撑、建立长效合作机制。要求各级发展改革部门和国家开发银行各分行支持贫困地区特色小（城）镇建设，促进脱贫攻坚，加强合作机制创新、工作制度创新和发展模式创新，积极探索、勇于实践，确保特色小（城）镇建设取得新成效，打赢脱贫攻坚战。

2017年2月8日，国家发展改革委发布了《国家开发银行关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，其目的是在贫困地区推进特色小（城）镇建设，为特色产业脱贫搭建平台，为转移就业脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供载体。5月，国家体育总局印发了《关于推动运动休闲特色小镇建设工作的通知》，提出到2020年，在全国扶持建设一批体育特征鲜明、文化气息浓厚、产业集聚融合、生态环境良好、惠及人民健康的运动休闲特色小镇；带动小镇所在区域体育、健康及相关产业发展，打造各具特色的运动休闲产业集聚区，形成与当地经济社会相适应、良性互动的运动休闲产业和全民健身发展格局；推动中西部贫困落后地区在整体上提升公共体育服务供给和经济社会发展水平，增加就业岗位和居民收入，推进脱贫攻坚工作。运动休闲特色小镇要形成以下特色。第一，特色鲜明的运动休闲业态。聚焦运动休闲、体育健康等主题，形成体育竞赛表演、体育健身休闲、体育场馆服务、体育培训与教育、体育传媒与信息服务、体育用品制造等产业形态。第二，深厚浓郁的体育文化氛围。具备成熟的体育赛事组织运营经验，经常开展具有特色的品牌全民健身赛事和活动，以独具特色的运动项目文化或民族、民间、民俗、传统体育文化为引领，形成运动休闲特色名片。第三，与旅游等相关产业融合发展。实现体育旅游、体育传媒、体育会展、体育广告、体育影视等相关业态共享发展，运动休闲与旅游、文化、养老、教育、健康、农业、林业、水利、通用航空、交通运输等业态融合发展，打造旅游目的地。第四，脱贫成效明显。通过当地体育特色产业的发展吸纳就业，创造增收门路，促进当地特色农产品销售，在体育脱贫攻坚中树立示范。第五，禀赋资源的合理有效利用。自然资源丰富的小镇依托自然地理优势发展冰雪、山地户外、水上、汽车摩托车、航空等运动项目；民族文化资源丰富的小镇依托人文资源发展民族民俗体育文化；大城市周边重点镇加强与城市发展的统筹规划和体育健身功能配套；远离中心城市的小镇完善基础设施和公共体育服务，服务农村。

2017年6月9日，农业部印发了《关于组织开展农业特色互联网小镇建设试点工作的通知》，要求力争在2020年试点结束以前，原则上以县（市、区）或垦区为单位，在全国建设、运营100个农业特色优势明显、产业基础好、发展潜力大、带动能力强的农业特色互联网小镇。在小镇内，培育一批经济效益好、辐射带动强的新型农业经营主体，打造一批优势特色明显的农业区域公用品牌、企业品牌和产品品牌，将小镇培育成农业农村经济的重要支柱。

为进一步规范农业特色互联网小镇建设，理清建设的总体思路、融资模式、重点任务和机制、路径，2017年10月10日，农业部办公厅印发了《关于开展农业特色互联网小镇建设试点的指导意见》，要求牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以农村资源禀赋和特色产业为基础，以“互联网+”为手段，充分发挥市场主体作用，创新制度机制，高起点、高标准、高水平培育一批特点鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的农业特色互联网小镇。力争到2020年，在全国范围内试点建设、认定一批产业支撑好、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、信息化程度高、多种功能叠加、具有持续运营能力的农业特色互联网小镇。

随着特色小镇在全国范围的大规模发展，各种问题也暴露出来，面对特色小镇建设中越来越多的问题，2016年10月13日，中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房和城乡建设部联合召开特色小（城）镇经验交流会，中央财经领导小组办公室舒国增副主任、住房和城乡建设部陈政高部长、国家发展改革委胡祖才副主任出席会议并讲话。与会代表认真学习了习近平总书记、李克强总理和张高丽副总理重要批示精神，实地调研考察了杭州市梦想小镇建设情况。浙江省发展改革委重点介绍了近年来浙江创建特色小镇的主要做法和取得的成效。重庆、北京、吉林、河南、山东、四川等6个省市以及江苏省宜兴市丁蜀镇、陕西省眉县汤峪镇也就本地推进特色小镇和小城镇建设的做法进行了交流。会议强调，各地区在培育发展特色小镇和小城镇过程中，必须坚持因地制宜，提倡形态多样性，鼓励各地发展符合实际、特色鲜明、宜居宜业的新型小（城）镇，防止一哄而上；坚持产业建镇，加快发展特色优势产业，促进城镇经济转型升级，防止千镇一面；坚持以人为本，补齐城镇基础设施和公共服务设施短板，增强城镇承载功能，防止形象工程；坚持市场主导，更加尊重市场规律，提高政府管理和服务的能力水平，防止政府大包大揽。

尽管中央一再强调特色小镇发展中需要注意的问题，但在实际发展中这些问题依然存在并且很多问题越来越严重。2017年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，指出不能把特色小镇当成筐，什么都往里装，不能盲目给产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。各地区应循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇。各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。各地区要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业与常住人口规模，从严控制房地产开发。

《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，对于引导特色小镇和特色小城镇的发展取得了一定成效，使概念不清、盲目发展及房地产化苗头得到一定纠正。为进一步对标对表党的十九大精神，巩固纠偏成果，有力有序有效推动高质量发展，2018年8月，国家发展改革委印发了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，要求以引导特色产业发展为核心，以严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线，以建立规范纠偏机制、典型引路机制、服务支撑机制为重点，加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制，释放城乡融合发展和内需增长新空间，促进经济高质量发展。

为加强对特色小镇发展的顶层设计、激励约束和规范管理，2020年9月16日，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，从总体要求、主要任务、规范管理、组织实施等方面对特色小镇的规范健康发展提出了指导意见。为深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，按照《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》要求，2021年9月27日，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、科技部、工业和信息化部、商务部、文化和旅游部、农业农村部、体育总局、市场监管总局10个部门联合发布《全国特色小镇规范健康发展导则》，围绕特色小镇发展定位（概念内涵、功能作用、产业主导）、空间布局（区位条件、建设边界、空间功能、风貌形态）、质量效益（投入强度、质效水平、创新活力、绿色低碳）、管理方式（方案编制、清单管理、动态调整、建设方式、投融资模式）和底线约束（合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、安全生产底线、监测监督管理）等方面，提出了普适性、操作性的基本指引；并就主要类型特色小镇的建设规范性提出了要求。