二、为什么送法下乡？

这是本章的基本问题, 也是研究的切入点。在调查基层司法制度的时候, 法官经常谈到下乡办案。这里所说的“办案”并不限于实地调查案情, 甚至主要不是调查案情 (例如在本案中); 不时会有乡间开庭, 出现上文提及的“炕上开庭”的现象。于是, 我要问, 司法权力为什么以这种方式运作?

首先, 并不因为要处理案件, 就一定会出现这样的司法权力运作。一个习惯于书本上的司法理论和制度的人, 或者是了解西方发达国家司法程序的人, 就会发问, 为什么有国家强制力支持的法庭不传唤“被告”呢? 更何况, 人们不是常常说, 相对于民间的力量, 中国的国家或政府的权力太强大了吗?

其次, 也不能简单认为国家在乡下设立了人民法庭, 它就一定要以这种方式送法下乡。事实上, 《民事诉讼法》也只是规定了法院可以“根据需要进行巡回审理, 就地办案” 1; 即使如此, 该法仍然规定了传唤制度。2下乡与否并非一项强制性的规定, 而是可以根据需要斟酌取舍、灵活变通的。自改革开放以来, 司法领域一直强调司法的专业化和职业化, 并且也确实日益制度化、规范化了, 无论是审判人员的着装, 还是法庭的庭审方式; 无论是审判人员的普通学历, 还是他/她们的专业训练。而为什么在基层司法上要留下这么一个明显非规范化的“口子” (尽管不是唯一的口子3)? 我们也不能笼统地说是“需要”。我们必须追问的恰恰是, 这个“需要”具体是什么? 是怎样构成的?司法实践中, 法官或法院在实际行动中究竟是如何理解处理这个“需要”的 (这其实是一个很好的博士论文题目, 并且会是有创造性的)。

再次, 我们也不能说, 在中国, 法院与当地政府关系密切, 司法事实上还不完全独立, 因此——比方说, 在这个案件中——为协调和配合政府的中心工作, 法官一定要下乡。的确, 我承认, 乡干部经常下乡;基层法院法官也有不少人来自乡村, 或长期生活在这种环境, 因此受乡干部下乡办事的习惯影响。但这并没有回答我的问题, 相反它本身也是一个问题; 我们要问, 为什么这种工作作风在中国乡村相当普遍。

最后, 这还不能用乡镇工作复杂、众多来解释。事实上, 当地许多乡镇政府的工作作风是非常稀松的。我们的调查者就发现, 乡政府常常是上午9点上班, 但10点半以后也许就找不到人了。这表明乡镇事务并不总是很多, 其繁忙往往是“季节性的” (季节性, 既有自然季候的因素, 有时则是政治季候的因素——上级机关部署的特殊工作, 例如抗旱救灾)。并且, 就算乡镇事务多、杂乱, 其复杂和繁多的程度也不可能超过国务院或城市地区的许多机构, 而国务院或城市地区有关机构的工作基本是按照韦伯的官僚制原则运作的。

一个重要的传统解释是, 这是一种深入基层, 为人民服务, 为人民排忧解难的好作风。我不否认这个因素, 甚至愿意承认是因素之一; 但我又不能简单地接受这种解释。的确, 中国政府和中国共产党多年来倡导了这种工作作风和相关意识形态。但倡导并不意味法官一定会自觉服从。中国政府和中国共产党主张和倡导的其他一些做法在基层就常常得不到真正或切实的贯彻, 例如, 减轻农民负担的政策。另一个例子是, 1980年代后期到1990年代前期, 山东曾向全省行政机关、企事业单位派出巡回法庭、执行室, “送法下乡”, 就地审判, “为改革开放服务”。这一做法还曾上过《人民日报》, 作为经验在全国推广。然而, 1995年4月山东省高级法院就决定于当年6月月底前撤销所有派驻的各类巡回法庭、执行室 (共647个) 等机构。4第三个例子更为相关但也更具意味的是, 中华人民共和国成立初期, 尽管毛泽东多次赞赏深入群众的马锡五审判方式5, 法律界也曾试图贯彻6, 并有专门的学术论著7, 但在城市地区, 即使在“文革”之前, 马锡五审判方式就基本被韦伯意义上的官僚化审判方式替代了。8所有这一切都表明, 一种制度的存废固然受领导人的偏好和流行的意识形态的影响, 但制度与社会经济生产方式以及社会组织结构可能有更深刻的关系, 不完全服从意识形态的逻辑。

自然, 这也就不能用传统、习惯或习性来解释。传统、习惯或习性如果能够长期延续, 至少得有某种效用。一般说来, 人们不会盲目地长期坚持某个具体的传统, 完全不考虑其效果; 否则的话, 任何传统就不会发生任何改变。那些不顾效用, 坚持“祖宗之法不可变”的人甚或生物必定会在生物演化进程中逐渐被淘汰。9的确, 中国共产党在长期的革命战争中创造了深入基层、深入农村的工作传统, 但是, 传统一直在顺应时代而发展, 上一段文字的第二、第三个例子都是明证。此外, 多年来, 在农村工作的干部已经换了几代人, 因此也就不存在布迪厄所谓个体的“习性”问题。事实上, 今天的干部下乡以及司法下乡已远不是当年的“红区干部好作风, 自带干粮来办公”的延续和重复, 至少有些干部下乡会要吃要喝。但这也不能匆忙得出司法下乡或基层干部下乡就是为了鱼肉百姓的极端结论。不仅因为确实有不少勤勤恳恳的准焦裕禄式的干部; 更重要的是, 即使有吃喝的“好处”或有补助, 许多干部也不情愿下乡, 还是认为下乡是个苦差事。10从效用或便利程度上看, 送法上门对于审判工作来说并不便利, 在城市地区效果也不好。11最后, 即使假定司法下乡是一种传统、习惯或习性, 这些语词本身也不能回答问题, 相反需要回答的问题是: 什么样的社会结构或社会需要创造了这种传统、习惯或习性? 为什么中国政府和中国共产党一贯倡导深入基层的工作作风?

尽管意识形态和优良传统不足以解释“司法下乡” “炕上开庭”, 但是, 考察这种意识形态和传统是如何发生的, 却可能有助于理解今天的类似现象。当年, 中国共产党在建立全国政权的过程中, 选择了农村包围城市的战略。毛泽东高度重视中国农村, 在农村建立了中国共产党得以发展、取得全国胜利的基地; 在革命战争中, 毛泽东也提出“分兵以发动群众, 集中以应付敌人”的军事战略。正是在这一革命历程中, 产生了这种深入群众、下乡上山的意识形态和传统。重视农村、深入农村为的是保证共产党获得强有力的社会基础, 确保共产党对革命的领导; “下乡”从一开始就是一种权力运作的战略。12

今天, 尽管历史已发生根本性变化, 20世纪末期的中国与1920—1930年代的中国已完全不同, 中国共产党已经从反抗国民党统治的一个局部弱小力量成为一个建国50年的全国性统治力量。如今不能简单搬用毛泽东的分析了, 但在保证权力深入农村并有效运作这一层面上, 当年中国共产党深入农村, 建立根据地所要解决的问题和当代的干部下乡和送法下乡确实有一致性。正是基于这一点, 本章的核心论题是, 今天的司法下乡是为了保证或促使国家权力, 包括法律的力量, 向农村有效渗透和控制。从大历史的角度看, 司法下乡是20世纪以来中国建立现代民族国家的基本战略的延续和发展。

但我们还是要问, 为什么国家要这样做? 国家本身就意味着对全国的统治; 从理论上说, 它已经拥有无上的权力 (即主权), 并合法垄断了暴力的使用。那么为什么中国不能像韦伯描述或设想的现代官僚统治那样, 以“形式理性”的正式法律和程序来贯彻国家的意愿?

这与中国社会的特点有关, 与权力运作的自身特点有关。

1 参看, 《民事诉讼法》 (1991), 第121条。

2 同前注6, 第144条规定: “基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件, 可以用简便方式随时传唤当事人、证人。”

3 同前注6, 第64条第2款规定: “当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据, 或者人民法院认为审理案件需要的证据, 人民法院应当调查收集。”

4 《山东法制报》, 1995年4月21日。

5 参看, 周旺生: 《中国立法改革三策: 法治、体制、决策》, 《新华文摘》, 1996年第2期, 页10。马锡五是中国共产党的高级干部, 1943年在担任陇东专员时, 他同时兼任陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长, 从事司法工作; 他经常有计划地下乡, 深入调查研究, 进行巡回审判, 及时纠正一些错案, 解决了一些缠讼多年的疑难案件, 受到了当时人民群众的欢迎。人们把这种贯彻群众路线, 实现审判与调解相结合的办案方法, 称之为“马锡五审判方式”。其要点有三: 深入调查研究; 就地审判, 不拘形式; 依靠群众解决问题 (张希坡:《马锡五审判方式》, 法律出版社, 1983年, 页41)。这种审判方式与传统中国的包公式(群众也确实称马锡五为“马青天” ) 的审判方式在许多方面都颇为相似: 高级官员, 集行政司法权为一体; 强调个人道德品质、个人魅力和能力; 关心民众疾苦, 惩恶扬善。这是一种比较典型的人治——人治并不带贬义。

6 1954年, 马锡五被任命为最高人民法院副院长; 院长董必武曾多次要求他总结有关的司法经验, 予以理论的提高。 1955年, 毛泽东在接见全国司法会议代表时曾对马锡五说:“你来了, 事情就好办啦。”参看, 张希坡: 《马锡五审判方式》, 同前注10, 页64、 68。

7 张希坡: 《马锡五审判方式》, 同前注10。

8 关于韦伯的官僚制, 可参看, 韦伯: 《经济与社会》, 林荣远译, 商务印书馆, 1997年(这个译本很难读)。

9 关于知识在生物演化中的淘汰和发展, 可参看, Henry Plotkin, Darwin Machines and the Na-ture of Knowledge, Harvard University Press, 1993。哈耶克在其许多著作中也触及了这一点, 可参看, 哈耶克: 《自由秩序原理》, 邓正来译, 生活·读书·新知三联书店, 1997年。

10 “到法庭工作确实是对法院干部的考验, 每月多给补助费有人都不愿意去。”戴建志: 《再唱南泥湾的歌》, 《人民司法》, 1994年第11期, 页44。

11 参看, 前注9及相关正文。

12 关于这一战略的形成, 必须构建性阅读《毛泽东选集》卷1。