第二节 邻避在中国

中国台湾地区研究者最早引入了“NIMBY”概念,并将其翻译为“邻避”,也就是“不要建在我家后院”。李永展认为,邻避设施是指“服务广大地区民众,但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁,以至于居民希望不要设置在其家附近的设施”1。邻避设施虽是社区不愿意接受的设施,但却是达成更广泛意义上的社会公共福利所不可或缺的。例如,殡仪馆是为了提供丧葬设施及丧葬服务,社区停车场是为了解决城市停车问题,而垃圾焚烧站则是为了避免因垃圾填埋场饱和所导致的“垃圾围城”等环境危害。

2006年,中山大学何艳玲老师发表了论文《“邻避冲突”及其解决:基于一次城市集体抗争的分析》,首次将邻避研究引入中国大陆地区。她认为,当时中国正面临单位制的解体和社区建设的兴起这两大制度变迁的挑战,导致“城市居民逐渐从单位人转变为社会人,他们越来越关心自己所居住的社区及其品质,社区内产生的公共问题和冲突也越来越多。在这些公共问题中,比较突出的是在自利动机和社区保护意识高涨下所产生的各类环境冲突,如邻避设施及其带来的邻避冲突”2。在此后的10年里,中国的邻避设施面临“一建就闹”“一闹就停”的闹停困境。PX项目、垃圾焚烧站、殡葬设施、高压变电站、养老院等众多设施均未能摆脱“闹停”的命运。所以,邻避问题的学术研究也越来越多。图1-1展示了邻避风险的形成机理。

改革开放以来,中国经历了翻天覆地的变化,尤其是城镇化的快速发展令世界瞩目。中国常住人口城镇化率由1978年的17.9%提高至2020年的63.89%,而2021年3月十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,“十四五”规划时期中国的常住人口城镇化率的目标为65% 。随着中国城镇化的快速发展,大量的邻避设施成为城市与社会发展的必需品。以垃圾焚烧站为例,绝大多数城市均面临“垃圾围城”的困境。分类回收、填埋、堆肥和焚烧是当前垃圾处理的四种方法。根据住建部发布的《2019年城市建设统计年鉴》, 2019年全国生活垃圾卫生填埋场有652座,处理垃圾10948.03万吨;焚烧处理厂有390座,处理垃圾12174.17万吨;从地区分布来看,焚烧处理厂主要集中在东部沿海城市。焚烧处理是一种无害化、减量化和资源化的处理方式,已经成为世界上诸多发达国家和地区处理生活垃圾的最主要方式。垃圾焚烧处理距今已有100多年的历史,但在一些城市该项目却面临“邻避困境”,即政府规划论证→政府宣布建设→周边居民强烈反对→项目被迫搁置的困局。北京六里屯(2006年)、广东番禺(2009年)、上海松江(2012年)、浙江海盐(2016年)、安徽宿松(2018年)等诸多引发群体性事件的案例均昭示着垃圾焚烧发电项目开工、建设的艰难。当然,也有一些城市在经历邻避困境后,运用一系列治理工具,顺利建成了项目,实现了项目从破坏性向建设性的转化。

2014年5月11日,浙江省杭州市余杭区发生了因部分民众反对中泰乡九峰村生活垃圾焚烧发电厂项目建设的“中泰垃圾焚烧厂事件”。2017年3月24日,《人民日报》在第19版整版刊文《杭州解开了“邻避”这个结》,介绍了杭州余杭的中泰群体性事件以及最终实现垃圾焚烧发电厂原址开工的问题解决过程。同样, 2016年湖北仙桃发生了部分群众反对垃圾焚烧厂建设的“6·25”事件,一时成为舆论焦点;2017年5月3日,在群众支持率高达99%的情况下,仙桃垃圾焚烧发电项目作为该市“一号工程”,在原址重新启动建设;2018年4月15日,项目投产试运行。

2019年1月,习近平主席在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”上指出,提高防控能力,着力防范化解重大风险。3 防范化解邻避风险是当下社会治理亟待解决的难题,也对打造共建共治共享的社会治理格局提出了重大挑战。早在2013年,中国共产党就提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,以应对各种风险和挑战,提升治理效能。2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”42019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”5。2020年10月29日,中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“国家治理效能得到新提升”作为今后五年中国经济社会发展的主要目标之一,并对“十四五”时期推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要部署,明确“完善共建共治共享的社会治理制度,扎实推动共同富裕,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”6。

事实上,自“国家治理体系和治理能力现代化”的概念从提出到深入人心之后,中国已经出现了众多建设性的邻避风险化解实践,正基于此,本书探寻从“破坏性”邻避向“建设性”邻里转型的理论建构。另外,实现由“邻避”到“邻里”的转变,不应简单照搬多中心治理或合作治理等模式,应倡导融合中国行政体制特点与现代治理理论的复合治理之道。有别于众多聚焦邻避冲突事件机理与对策“破”的研究,本书采用案例分析法、扎根理论、模糊层次分析、实地观察等多种研究方法,尝试从十余起邻避风险化解成功案例中探索“立”的中国经验,有利于破解中国邻避设施规划与建设的“闹—解”困境,顺利推进城镇化建设;同时,将邻避运动置于新时代的宏观视野下,不仅关注邻避设施的共建与共治,更关注如何共享。

本书后续章节安排如下:

第二章“基于内容分析的中国邻避及其治理研究”。该章运用内容分析法梳理了2006—2020年发表的有关邻避问题的文献。通过对析出的933篇学术期刊文献的分析,发现学术界对邻避冲突的原因及治理建议均取得了较为丰硕的研究成果。但多集中在失败案例的困境研究,如宁波PX事件、广州番禺垃圾焚烧厂事件等就获得研究者们的广泛关注。有学者就指出:“关于中国邻避冲突治理的研究仍然集中于冲突何以发生以及地方政府何以治理失败,却很少探讨地方政府如何成功治理邻避冲突。”7仅有的寥寥数篇关于成功治理邻避冲突的文献也是对偶发案例的特殊性研究,缺乏通过多案例研究来揭示冲突治理的可行性与普遍性。

第三章“邻避设施建设中的风险感知与风险沟通”。通过第二章的文献研究,发现风险感知是邻避设施建设中的重要因素。所以,本章从专家与民众对风险理解差异的角度研究了风险的不确定性及知识赤字模型,并分析了邻避设施建设中的风险沟通。本章属于理论建构层面,目的是为后续风险评估研究的展开奠定理论基础。

第四章“邻避运动的风险评估研究”。在风险理论研究的基础上,对邻避运动可能面临的风险进行评估。所以本章运用模糊层次分析方法,从邻避运动参与的主体特征、政府与公众的互动及参与主体的风险感知三个方面七个层次构建邻避运动的风险认知评估指标体系。研究发现,政府信任水平是影响邻避风险的最重要指标之一。

第五章“邻避设施建设中的政府信任”。针对风险评估所发现的政府信任是影响邻避风险的重要指标,所以本章专门研究了邻避设施建设中的政府信任。通过研究政府信任中的信息不对称与TCC模型,分析了政府信任的一般属性。本章重点分析了通过细致的风险建构信任的理论框架。

第六章“基于风险社会放大框架理论的邻避舆情传播”。中国已经进入新媒体时代,新媒体赋予了公众相对自由的公共空间,自下而上与“个性化”的传播模式不仅拓展了民众的权利主张空间,也放大了舆情传播的物理边界。所以,本章运用风险社会放大框架理论,从“酝酿—爆发—升级—衰退”四个阶段构建舆情的传播模型。研究发现,舆情危机应对的核心是弱化邻避风险,即在舆情传播的过程中提前研判风险源,具体思路为:第一,从源头上阻止舆情的扩散,即通过权威机构在能见度与合法性方面双向介入,从而缩短权力距离,并适当放大合理信息以保证关键信息的披露;第二,如果风险信息扩散亦应该防止风险聚集所呈现出的危害性,通过稀释污名信息与重设参照物来达到去污名化的目的;第三,为了防治舆情应急失灵,通过关键节点识别与整体性治理的手段达到风险调适的目标。

第七章“宁波、九江PX事件演化路径的比较研究”。从本章开始,本书的研究内容进入具体行业层面,目的是为相关行业提供实践的经验借鉴。本章研究了PX项目面临的邻避风险及其化解路径。通过对“闹—停”的宁波PX项目与顺利推进的九江PX项目的演化路径进行比较研究后发现:在信息时代赢得公众支持,不能仅靠“通告”“通知”等信息单向传输,而是需要大范围、面对面、细致的科普与宣传;在公众权利意识不断攀升的背景下,政府需要改变以往的效用主义决策模式,精准定位持不同观点群体的利益诉求;公众反对邻避设施往往并不是因为PX项目或者垃圾焚烧站有毒、有害,而是担心设施建成后,地方政府对其监管不力造成环境侵害。

第八章“好事更好:垃圾焚烧项目邻避困境的超越机理研究”。本章研究了六个垃圾焚烧站成功化解邻避风险的机理。垃圾焚烧是解决当前中国“垃圾围城”的最主要处理方式,但在项目建设过程中,各地却普遍陷入“邻避困境”,导致“好事变坏”。实现垃圾焚烧项目从“污名邻避”到“和谐邻里”的转变,需要探索其超越机理。鉴于邻避困境超越理论的匮乏,本章采用扎根理论对六个成功原址复建的垃圾焚烧项目案例进行分析,从而挖掘出邻避困境超越的影响因素与机理。研究发现,邻避困境的超越面向垃圾焚烧项目的全生命周期,涉及施政理念、科学规划、技术领先、风险沟通、共容利益与有效监督等六个主范畴。风险沟通与共容利益是关键核心要素。对地方政府而言,实现“好事更好”应从侧重应急的反应式治理走向人民城市的包容性治理。

第九章“上海殡葬设施面临的邻避风险及其化解”。中国正进入老龄化的加速发展期,而上海已经进入了老龄化社会,殡葬设施的需求将与日俱增。本章研究了上海殡葬设施改扩建过程中可能会面临的邻避风险,通过问卷与访谈的方法,研究了殡葬设施邻避风险的影响要素。最后从风险沟通、生命教育、绿色殡葬、公众参与、空间改造等五个方面给出化解邻避风险的策略建议。

1 李永展:《邻避症候群之解析》,载《都市与计划》1997年第1期。

2 何艳玲:《“邻避冲突”及其解决:基于一次城市集体抗争的分析》,载《公共管理研究》2006年第4卷。

3 《习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话》,http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm, 2021年4月1日访问。

4 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm, 2021年4月1日访问。

5 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm, 2021年4月1日访问。

6 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm, 2021年4月1日访问。

7 张紧跟:《制造同意:广州市政府治理邻避冲突的策略》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。