第一章
公债之本质
公债之定义与范围
公债为国家财政之信用收入，从人民或他国借来，将来仍须计息偿还，发生支出，故为国家之债务。国家所发行者，是为国债，地方政府所发行者，是为地方债，通名之曰公债。我国以每半年或每季抽签还本者，称曰公债；每月还本付息者，称曰库券；是仅为国债之类别，其为国家债务，并无不同。又国家发行之纸币，将来必须收回，有收入，亦有支出，揆其性质，实与国债无异。战败国之赔款，依照和平条约，按期偿付，虽无收入，而支出亦为国家之债务。他如国家之抚恤费赡养金之类，列入预算，按期偿付与人民者，在法国习惯，以为此等经费，经法律规定，国家负有支付之义务，亦列之于国债范围之内，然其性质，实为国家之一项经费，并非依国家信用，有何收入，不能视同国债也。至于官吏之保证金，政府事业物品承办人之保证金，国营保险业之保险费，邮政储金收入，皆为国家基于行政关系发生之债务，债权人得按照行政规定，请求偿还。此等收入，各有其特定保管法，不与国库收入相混，在财政出纳不足时，亦可借用，仍当尽先偿还。此等债务之设定，既非供国库之需要，财政学中，亦不列为国债。依此所述，本书所欲讨论者，以基于国家信用发生之债务为限。
国家信用之性质
本书列公债与纸币为国家之信用收入，其主要意义，端在表明此等收入之获得，愿于国家之信用，否则难于发行。通常人民视国家之信用，比私人之信用为优，然则国家之信用，果根据于何物？是为首当考察之问题。
信用之成立，必为债权人对于债务人有信任之心，期其将来，必可偿还本利，而在债务人，亦必具有可使债权人相信之道存在。两情相合，信用贷款，始克发生。
国信之根据
在私债信用，因债务人有财产，发生收益，可供担保，又因其有能力，以维持财产价值之无损失，将来有力偿还，债务信用之大小，胥以其能力之大小以为准。国家亦有许多公产，如官产官业之类，可充信用之保证物，从前经济未发达时代，每以之提作担保之用。但按之现代情形，国有之官产官业，人民决无权加以处分，人民所信任于国家者，不能仰赖于此，是必另有其物存在。其物维何？即国家之主权与国民之经济资力是也。国家有主权，并有人民之资力，供其调度，于是国家得获取收入，以供偿债之用。国家之主权与国民之资源不会消灭，即国家信用，有永久存在之基础。至于国家信用，常有强弱之殊异者，则视理财者调度国民资源能力之大小臧否以为别。凡于国家财政、国民经济，善于开源节流，以涵养国民富力者，即为人民所信仰，国家信用，亦得增高矣。
国家之信用，虽有其根据，然国家之主权，与国民之资源两者，非债权人所能控制，则其为物，以充保证者，究属空洞，何能引起人民对于国债发生信心？在私债之成立，债权人与债务人双方之权利义务，有契约之规定，有法律之保障，此外尚有确实之抵押品。若是债务人不履行其义务，债权人可以诉之法律，保障其权利。债权人凭借法律之保障，方敢施其信心，对于债务人，与以贷款。至于公债之法权关系，其缔结契约之一方，为国家，国家具有最高之公权，他方为人民，人民仅享有私有财产权，以双方之权力而论，是已相形见绌。虽或国家于宪法之中，规定政府不得以命令变更其所负之契约义务，用以保障人民之权利，若政府以基于事实之原因，仍可借用公权，变更契约，是私人处于国家最高权力之下，终无所恃，可为债权之保障者矣。国家既不能提供特殊担保品，置之于债权人管辖之下，则欲以获取人民之信心者，惟有由国家表示其信用之确实，与以有力之证明而已。
信用之表示
国家表示其信用之道，在乎国家有偿还债务履行契约之“诚意”与“实力”，以祛除人民对于国家债务之疑惧。以国家之“诚意”而论，通常国债之发行，必先有条例，规定发行、付息、还本，或担保等项，由立法部议决，视为国家设定之契约，以昭郑重。公布之后，由人民自愿认募，而不加以强制，是即所以坚定人民对于国债之信心。发行之后，本息按期偿付，其设有基金者，则保管力求确定。诸如此类，皆所以表示政府尊重信用之“诚意”也，至国家维持信用之“实力”，则基于一国经济之发展，财务行政之整饬，赋税制度之良窳，税收充实之程度，每年决算，是否有余剩，充作减债之用。凡此种种，不仅国家之经济与财政与有关系，即其他如政治之稳定，社会之繁荣，普通行政之健全，国民意志之团结，皆为助长国信之要件也。
信用之证明
上述国家之“诚意”，无论如何周挚，“实力”如何充实，然只为国家一方面之表示，若欲获得人民之信任心，尚须国家于严守国债信用，有所证明。证明之道，厥为财政之公开，与夫预算之严格举行。每年国家之偿债经费，俱规定于预算，凡预算中规定之经费与收入，俱能依照执行，收支双方，自能适合，偿债经费，得不摇动，本息偿付，乃不愆期。苟能守此勿失，则人民之一切疑惧，俱可涣然冰释矣。
信用之效力
大凡政府发行国债，能按期偿还本息，严守信用者，无须提出特定担保品，人民亦乐于应募，反视国债之信用，优于私债之信用。若是政府不守信用，即或有确实之担保品，如设立特别基金之类，人民亦惟恐政府滥用国家权力，动用基金，虽有担保，亦视为不可靠，虽诱之以有利之条件，仍怀疑惧之心。有健全信用者，国家遇有财政困难，即可借发债以救急，并可以低利发行，以谋国民全体福利之增进。无信用者，即或以高利发行，而人民不必乐于承受。由是言之，信用为国家至可宝贵之具，理财者不仅应当对于现在负责，尤应对于过去与将来负责，不容任意舍弃。若是一番违误，将来即难恢复，而国家所蒙受之损失，将不可胜计矣。
发行公债之两要件
公债之能发行，除须国家具备健全信用之表示与证明而外，尚有待于社会经济者二事：
第一，金融市场之存在。公债之能发行，与金融市场有关系，而最有关系者，则为银行与交易所两机关。银行吸收社会公众之存款，充营业之用，以之放与他人，自居于债权人地位。银行可以自己购买公债，以充准备，其他社会公众有资力购买公债而一时未能凑集现金者，银行亦可予以融通贷款，或以公债为担保，或以他种票据为担保。又公债之还本付息，皆有定期，期间甚长，非到期不能收回，公债持票人以其活期存款易为定期公债，是于营业，失去融通之便利，将成为发行公债之极大障碍，于是又有交易所以济用。交易所为买卖公债之机关，持票人可以随时出卖，易取资金。有资金者，复可以待价购入。有此融通机关，于是有固定性之公债，随时可变为流动资本，与其他商业票据，可充同样用途。有此两层便利，则公众之来应募，方可望增多。
假使无此金融市场，政府未尝不可以借债，以应财政之需要，如向中央银行或其他资产家借款，亦可办到。但此种借款，偿还期必短，债权人复可要求优异之条件，则国家将蒙受较大之不利益。而且政府借款之数额常大，亦非少数资产家所能供应，不若向公众发行，可以凑集巨额，所有条件，俱可由政府在不蒙受过大损失之原则下，自行规定较有利也。
第二，国民资金之充裕。政府募集公债，必须国民当时有一部分资本，可供购买公债之用。国民所有资金，平时大都留供生活之用，如有余资，方肯投之于营业或出借。国家发行公债，吸收国民之流动资金，即是减少社会事业之投资，或限制其发达。此部分资力，拉与政府，政府以之供经费之用，仍是回返于国民之手。然领受经费之人们，不必即是购买公债之人们，应募人虽可借金融市场获得资金融通之便利，仍须审视私人将来之所得，是否有一部分余数，供承受公债之用。金融市场之组织，若是完备健全，自可增加资金融通之效率，惟在各时节各有其融通之限量存在，发行公债之数，若是超过此项数额，即不易募足。假使国民经济充裕，国民所可提作新资本之资金甚多，则发行较易。
人民提作新资本之资金，究愿投于何方，恒视能从何方获得优厚之利益以为决。政府募集公债，在市场之上，为与其他私人营业之募集资本者，同立于需要人之地位。故政府发行公债时，当视市场资本之供需情形，以规定条件。倘使发行公债之数额甚大，而流动资本之供给量有限，则政府与私人竞募，不得不提高利息，在国家为不利。故公债之发行，以利息低落社会余资甚多之时较为适宜。有时本国缺乏资本，政府可以募集外债，然外债之募集，须与外国政府，或其资本团体，订立契约，难免不受其挟持。有时外国资本自由输入，应募本国之公债，此项资本之输入，必系本国之利息较高，而且将来仍须本利偿还，输送于国外，致本国之纯所得减少。在经济独立之国，终以避免外债为是，其中利害关系，当于后面详论。
公债与私债之不同
公债与私债，在法理上虽同为债务关系，然有不同之点如下：
一 成立之原动力 私人债务之成立，多出于私人间之德义及谋利心理，若是债务人违反契约之规定，尚有国家法律，保障债权人之利益，作救济之处置，债权人可以尽量运用，因有此最后保障存在，债权人乃有恃无恐。至于公债亦为利用人民之谋利心，然多由国家直接或间接运用其强制权能，向人民募集，或诉之于国民之爱国心，即可以有利于国家之条件，达到募集之目的。
二 证据之流通 公债之债务人为国家，国家为人人所周知，国家之财政情形，又向人民公开，故公债证书，可以在市场自由买卖，购买人无临时审查债务人信用情事之必要。私人债务则不然，系债权人债务人双方，审查双方之情形后，成立契约，此项债务，恒不容移转与第三人，不能自由流通。故公债流通之范围甚宽，可以在国际市场流通，而私人债务，惟限于缔结契约之当事人及其往来之银行。
三 信用之保证物 公债信用之保证物，为国家之主权及国民之资力，乃永久可靠之物，前已说明，故公债即无特设之基金，亦可发行。债权人所视为保证者，仅为每年预算中所列偿本付息之预算数，由政府按照执行，债权人按期领取本息。若是丧失信用，将来难于举债，国家财政，必陷入困难，是国家有非按期偿付不可者。即或偶然愆期，只要国家存在，债权人终可收回其利益。至私债之保证物，为私有财产，然财产价值之变动，即影响于债务。在私债存在期间，债权人尚须随时察考保证物价值之变动，诚恐价值跌落，不足以保障债额。至于对人信用，以人格为担保者，其危险究大。若是债务人破产，则债权无从收回矣。
四 存在之期限 私债之关系人，如私人或法人团体，皆有生存或存在之期限，在关系人存在之期间，常有不可测之变动，故私债之期限常短。通常皆预计在债务人生存期内，就信用保证物情形，规定偿还期限，短者仅数日，长者只数年。国家则不然，乃永久存在，无论政治社会有若何变动，公债本息，必按期偿付，偿本之期，可以延长。亦有永久公债，每年只偿付利息，永不还本者。
公债之利害
公债在财政之地位，至为重要，有时非利用不可，而发行之后，将来如何偿还，又造成财政上最困难之问题，因此有人或夸张其效用，或指摘其弊端。夸张其效用者，其主要理由为：
一 一国资金，须有一储藏处，在产业界凋敝时期，购买公债之资金加多，此等资金，乃得一安全存储处，若在产业兴盛时期，国家税收增多，以之减债，使此等资金，流播于社会，供生产事业之用。在此出入之间，于产业界、金融界，乃至国民全体，皆为有利。平时既使资金有储藏之处，则需要时方不虞缺乏。
二 公债为从私人吸收小额游资，否则所有人将投之于浪费，其效用甚小，政府收集之，成为巨额，以供国用，其效用加大，是于社会有利。
三 公债可以救济金融之困难。在金融膨胀时，物价腾贵，政府发债，可以吸收社会之游荡资金，以减少其流通量，复可低减物价。在金融紧急时，利息必高，公债价格必跌，政府临时偿还若干，或收买若干，以增加社会资金之供给。假使政府能善于运用公债政策，亦可以调剂金融之膨胀与紧缩，是于社会有甚大之利益。
四 发行公债，可以延缓课税之时期。国家在财政紧急时，突然加重赋税，既不免负担分配之不公平，又不免损害人民之生产力。改用公债方法，政府可以募集巨款，人民仍可利用公债，获取营业所需之流通资金。以公债代替赋税，是使财政之重大负担，不由现在人民肩负全部，而延至将来，使将来人民，共同负担。一时负担巨额经费，其负担必重，分作若干次，则负担可以轻减。而且在此延长之期间内，国家厘订税制，可以使此项负担，作公平之分配。
五 国家财政有非依赖公债不可者。临时紧急事故发生，如战争灾难之类，非发行公债，几无他法，可以获得巨额收入。平时国家扩张国营产业，以谋人民生活之便利，亦惟利用公债，故公债可用为增进人民幸福设备之手段，不必为增重人民之负担也。
指摘其弊端者，则谓：
一、公债在发行时，甚为容易，往往因其收入容易，投之滥费，在偿还时，则感困难，为后世留下负担。
二、偿还公债之资金，系从一般人民课税得来，以之移转于一般有产阶级，此辈可以永久倚靠公债利息之收入，以增殖其坐享所得。是公债愈多，愈使社会财富之分配不平等。
三、公债吸收产业界之资金，是为压迫产业界之活动。
统观两方面之论点，皆为公债之实情，理财家之责任，当在保持其优点，而避免其弊端。在面额较小之公债，小额储蓄者，有力购买，亦可享得公债之利益。如果善于利用公债政策，以稳定物价，一般平民，是可皆受其益。但考之各国公债发行与偿还之情形，能以公债管制金融者，究占少数，平时多从财政情形，决定发行与偿还，不必能从社会金融打算。倘以公债收入，办理失业救济等事，如土木工程生活补助之类，是为平民谋利益，而且此等利益，可以垂之将来，足以抵补负担。诸如此类之利害关系，当于第四至第七各章作详细之阐述。