一 波兰司法改革与双重危机的形成

成员国国内具有宪政意义的改革在欧盟范围内引起广泛关注甚至争议，是常见现象，但波兰的司法改革从争议演变为一场法治危机，并进而引发欧盟的宪政秩序危机，在欧洲一体化历史上则是前所未有的。这表明了波兰法治危机的多维度与复杂性特征。

（一）波兰司法改革的进程与主要内容

波兰法治危机及其后的欧盟宪政秩序危机首先源于波兰的一系列司法改革措施。波兰司法改革从其宪法法院的改革开始，2016年12月，随着宪法法院新院长的上任，波兰政府取得了对宪法法院的实际控制权，自此，波兰政府启动了全面司法改革，包括改变国家司法委员会（National Council for the Judiciary）的运作、修订最高法院法和普通法院组织法等。不论涉及哪个层面的司法机构改革，波兰的司法改革都主要集中在两个大的事项上：一是法官的任免与退休制度；二是加强对法官的纪律约束。

1.关于法官任免与退休制度的改革

在对波兰宪法法院、最高法院与普通法院的改革上，法官的任命与退休制度都是改革的核心。波兰政府在这方面改革的目标很清晰，就是通过对法官任命与退休的规定，加强对各级法院的掌控，为波兰政府在其他领域的改革与出台新政策铺平道路，减少阻力。

考虑到波兰宪法法院在整体司法体系中的地位，宪法法院是波兰最先改革的目标。2015年11月，新组成的波兰议会选举了5名法官，其中3名新当选的法官被认为是非法选举产生的，因为他们是在议会取消了对之前3名当选法官的任命后才得以经选举产生的，议会还通过快速立法程序通过了一系列法案，旨在影响宪法法院的运行规则。[2]

2016年12月，波兰总统在宪法法院院长退休时任命了一位代理院长，该职位以前从未存在过，这一任命被认为违反了波兰宪法；随即，该代理院长在没有任何法律依据的情况下接纳了3名由议会提名的法官；此后，该代理院长在有14名法官出席会议、8名法官拒绝投票的情况下，经其中6名法官（包括3名被认为是非法当选的法官）投票，就任正式院长。[3]至此，通过对法官的任免与院长的任命，波兰政府取得了对宪法法院的控制权。

在完成了对宪法法院的控制之后，2017年波兰政府的司法改革进一步向最高法院与普通法院延伸。最高法院改革的第一步也聚焦于法官的任免与退休事项上，始于对最高法院法官退休年龄的调整，其结果之一是提前结束了最高法院首席院长（First President）的任期，同时还有一些法官提前退休[4]，为新院长与法官的任命提供了空间。

在普通法院改革上，2017年，波兰通过了一系列重组普通法院的法律，授权司法部长在2017—2018年为期6个月的过渡期内，可以在无确定标准、无须正当理由、无须司法审查的情况下，解聘任何普通法院的院长和副院长。据此，在6个月的过渡期内，波兰司法部长解聘了158名普通法院的院长与副院长。[5]与此项改革相配套，波兰又修订了普通法院组织法，将任命新的法院院长的权力赋予了司法部长，由司法部长根据其自由裁量权任命，自治的司法团体则不再参与新的任命程序。[6]

此外，2018年3月，波兰修订了国家司法委员会法，波兰众议院选举了15名新法官成员，提前终止了未到任期的15名法官成员的任职。在选举后，有人调查发现，新当选的成员与司法部长都有良好的关系。[7]

从波兰在法官任免与退休制度的改革上可以看出，波兰政府改革的具体目标有两个：一是使部分在任法官退出法官职位，为任命受政府支持的法官腾出位置；二是加强政府对法院院长任免的掌控，通过这两种方式，促使波兰各级法院向支持政府的立场转变。

2.关于加强对法官纪律约束的改革

除了通过法官任免而加强对法院的控制外，波兰还通过司法改革，加强对法官行为的控制与纪律约束，防范法官做出对政府不利的行为。在此方面，波兰出台了两项新的措施。

其一是在最高法院内新设了与纪律和控制有关的法庭，即纪律庭（Disciplinary Chamber）和公共事务庭（Extraordinary Control and Public Affairs）。虽然最高法院于2020年1月23日宣布该新设法庭不合法，但是最高法院的决定随即被宪法法院以决议方式取消。[8]

其二是波兰众议院于2020年1月23日通过了一个被称为“禁言法”（Muzzle Law）的进一步修改波兰司法体系的法案，进一步加强对法官的纪律约束，如该法案增加了新的违纪与处罚类型、剥夺自治司法团体的自治权、允许纪律庭取消法官的豁免权或对法官进行临时拘押、授权公共事务庭评估法官独立性与公正性的独家权力、授权波兰总统纠正法官任命程序中的缺陷、改变最高法院首席院长选举程序、要求法官公开披露其参加的协会会员身份等。该法案于2020年2月14日正式生效。[9]该法案的出台使得法官时刻处于可能被追究、被处罚的境地，在行动上将会更加谨小慎微。

（二）从司法改革到两个危机的形成

波兰的上述司法改革是波兰法治危机与欧盟宪政秩序危机两个危机形成的导火索，但危机的形成与扩大，除了波兰内政上的原因特别是其内部不同机构在权力博弈上的失衡外，在很大程度上可以说是欧盟与波兰围绕波兰司法改革措施博弈所致。从危机的形成与演变过程来看，波兰法治危机与欧盟宪政秩序危机的形成，大体可以归为三个方面：一是波兰与欧盟在波兰司法改革问题上的不同认知与定性；二是欧盟处理成员国国内法治危机的权威性与工具不足，未能及时有效地解决波兰法治危机；三是波兰在应对欧盟的批评、要求与决定时针对欧盟的制度与行动的合法性采取了反制措施，对欧盟宪政秩序的基础提出了怀疑。因此，要全面理解波兰司法改革如何导致波兰法治危机并进一步发展为欧盟宪政秩序危机，需从这三个角度观察、分析和解读。[10]

1.波兰司法改革是波兰法治危机及欧盟宪政秩序危机的导火索，其关键在于波兰与欧盟对波兰司法改革的不同认知与定性。

从波兰司法改革的内容来看，其改革的主要目标是加强对司法系统的掌控，所采取的措施在很大程度上削弱了司法体系的独立性与自治权，同时加强了对法官的控制与约束。从某种程度上看，波兰的司法改革是对波兰内部权力的一次重新调整。从改革的进程来看，政府在司法权力上取得了绝对的优势，司法系统对政府主导的改革虽然有反对声音与反抗的行为，但是，都无法阻止波兰政府改革的实施与推进，其结果是政府取得了对司法系统的控制权，并通过新的制度与措施对司法系统的反抗行为进行约束与制裁。

对于波兰司法改革的目标、措施与后果的合法性，波兰与欧盟的立场泾渭分明。波兰认为这是一次必要的改革[11]，卡钦斯基在为司法改革辩护时曾说，波兰法院在政治上依附于反对派，已经政治化了，改革的重要目的就是消除这种对司法系统政治化的影响，因此，在司法改革上，不仅要进行程序改革，而且要更换法官。[12]很显然，波兰政府司法改革的目标主要是政治性的，同时也要打破传统政治体系中的权力平衡，使得国家的权力向政府倾斜。政府通过一系列改革，成功地使司法体系失去了与政府抗衡的力量，使之在立场与行动上开始与政府保持一致。正是基于此，欧盟认为，波兰的司法改革破坏了司法独立，从而破坏了法治的一个基本前提条件，导致了波兰法治的倒退，因而强烈要求波兰取消一系列司法改革措施。对于波兰司法改革的这两种针锋相对的立场，在任何一方都拒绝做出让步的情形下，欧盟与波兰形成僵局是势所必然。

2.欧盟未能有效阻止、逆转波兰的司法改革，导致了波兰和欧盟层面两个危机的形成。

虽然对于波兰司法改革，欧盟与波兰之间存在着分歧与争议，但分歧与争议本身并不必然导致危机，而是分歧与争议未能在双方认可的现有机制，特别是司法机制下得到有效解决，才会导致危机的形成；双方在解决问题机制与实质问题上的话语权之争，则有可能导致危机进一步扩大与深化。正如克林顿·罗西特所认为的：“如果情势可以通过司法解决，则可能并不是一个危机。”[13]对波兰司法改革案，在5年多的时间内，不论是使用政治工具还是法律工具，欧盟都未能加以解决，而且在问题解决的过程中，波兰不仅没有撤销已有的改革措施，而且不断出台新的措施，使得在波兰国内形成了真正的法治危机，该危机同时也是欧盟层面的法治危机。不仅如此，在回应欧盟针对波兰司法改革的各项行动与措施时，波兰不是被动地回应，不是简单地为波兰的改革措施做辩护，而是直接回击欧盟对波兰所采取的各种措施与行动的合法性，触及了欧盟宪政秩序的制度与原则，从而使得这场危机从法治危机进一步扩大到欧盟宪政秩序危机。

欧盟未能在现有机制下解决波兰法治危机本身既表明欧盟机制有效性的不足，又表明波兰对欧盟宪政秩序及其赖以建立的制度与原则还存在异议、疑虑，使得波兰对欧盟采取措施与行动的合法性存有异义与不信任，这从根本上动摇了欧盟宪政秩序的基础，破坏了欧盟与成员国以及成员国之间合作的基础。这个危机本身比波兰法治危机更为严重，影响更为深远。从波兰法治危机到欧盟宪政秩序危机，并不是波兰司法改革的直接后果，而是欧盟未能及时、有效解决波兰法治倒退所引发的后果，它为波兰进一步动摇欧盟宪政秩序的根基提供了契机。

3.波兰通过主张成员国的主权权力与宪法身份反对欧盟的干预。

在波兰围绕国内司法改革与欧盟展开的攻与防中，波兰并没有局限于其司法改革本身，不只是为其国内改革措施本身的合法性、合理性进行辩护，不只是为其是否遵守了法治价值进行辩护，而是从主权权利、宪法身份与欧盟的权能范围为其司法改革的合法性进行辩护，反对欧盟对其司法改革权的限制和干预，试图从根本上排除、反对欧盟对其国内司法改革的干预，正如本文后文所分析的，这是欧盟宪政秩序真正的危机。至此，波兰法治危机的性质发生了重大的变化，从一国的法治危机演变为更深层次、范围更为广泛的欧盟宪政秩序危机。

从这三个方面来看，由波兰司法改革引发的危机不能只简单地界定为波兰法治危机，而应视为多层次的复合性危机，这些危机纠结在一起，使得问题的解决更为复杂，难度更大。从目前的形势来看，欧盟要解决的不只是波兰法治危机本身，更重要的是要解决由波兰法治危机所引发的欧盟宪政秩序危机。只有如此才能巩固欧洲一体化的基石，并从根本上防范与波兰法治危机类似的危机再次发生。但是，欧盟宪政秩序危机是由波兰法治危机引起的，欧盟也只有在解决波兰法治危机的过程中才能解决欧盟宪政秩序危机，否则，波兰法治危机所造成的损害仍将会长期存在，会一直困扰欧洲一体化进程。