公民私域的行政法保护之主要内容与基本原则
陈晋胜[1]
摘要：私域与公域在不同的世界观视域下均有不同的理论成果。权力是公域里最核心的概念，最主要的就是行政机关行使管理国家事务和社会公共事务、维护社会公共利益权力。私域，即公民私人领域，权利是最核心的概念。公域是依靠法律、依靠权力、依靠国家强制力来保障的，所以公域中权力的行使必须严格遵守宪法和法律规定，不得超越法律，不得拥有超越法律的特权。私域则应遵守“法无禁止即自由”的基本法理。
关键词：公民 私域 公域 行政法保护
一、公民私域与公域的学理解读
私域最自然的形态就是每个独立的、平等的个体都拥有自己的封闭空间，这个封闭空间就是公民的“城堡”。公民之间没有命令与被命令的关系，没有服从与被服从的压迫，平等、独立是公民相处的最基本形态。公民的人格权被法律所保护，公民的隐私权被公民自身所控制。任何社会主体，包括组织或个人，只要是不合法地踏入公民的“城堡”，都是对公民私域的侵犯。
私域最核心的理念要求是自由，公民可以自由地处分自己的意志，可以自由地行使自己的权利，可以自由地表达自己的观点，这种自由不受他人干扰，这是现代文明社会的要求，也是人民生活水平不断提高的保证。法国著名思想家邦雅曼·贡斯当有过“自由只受法律约束”[2]的名言。这说明，私域所追求的自由虽是真正的自由，但也是指在法律范围内的自由。
私域所追求的目标即利益，也就是说，最大限度满足自己的需要是每个公民所追求的目标。每个平等的个体都拥有追求利益的权利，这种权利的实现依靠的载体是契约。契约体现双方自由意志，依靠法律的保障以及道德的约束，契约的目的才会实现。但是，正是由于私益的出现，公权力才会干预最有益的区域，干扰个人意志。这使得公域与私域间的矛盾解决不仅仅依靠拥有强制力的法律，也依靠议定规则、道德标准以及民间惯例等规范形式。
私域是平等主体独立的个人空间。在这一空间里，个体拥有独立自主决定权，运用公民权利实现个人利益，与他人达成意思表示实现个人交往。私域包括公民个人权利的实现、私有财产神圣不可侵犯、私人利益的价值实现、家庭生活的幸福追求、个人隐私的自我保护等要素。
私域与公域在不同的世界观视域下均有不同的理论成果。在亚当·斯密的自由主义经济学中，私域代表市场，公域代表政府；在民主的政治学中，私域意味着公民个人，公域指由市民组成的政治联合体；在边沁的历史主义学说以及女权主义学说中，私域代表以亲密关系存在的私人领域，公域代表除了私人领域以外的社会领域。出现上述不同的世界观是由于区分公域与私域所理解的落脚点不同，但学说中的区分均会强化我们对私域与公域的基本认识。
公域，即公共领域。权力是公域里最核心的概念，最主要的就是行政机关行使权力管理国家事务和社会公共事务，目的是维护社会公共利益。权力是一个不断发展的概念，从19世纪末和20世纪初的“控权论”到20世纪70年代末的“管理论”再到20世纪80年代以来的“平衡论”。[3]无论哪个时期，公域的权能都在不断地发展和完善，公域中的权力从“管理人”到“守夜人”，从“运动员”到“观众”，体现国家干预主义的色彩越来越淡，与此同时，公民权利扩张的色彩也就越来越浓。
私域，即公民私人领域，在这个领域里权利是最核心的概念，公民用手中的权利有限地防止公域的任意。[4]私域是一种私人领域，是个人空间的体现，是公民权利的延伸，不仅仅是中国，整个国际社会都越来越重视人权，重视私权利，人们越重视私域，公域的权力就会不断地收缩，社会文明才会得到应有体现。
国家手中紧握权力，这种权力来源于人民的授予，国家要想获得权力，必须严格遵照法律规定而且必须经过一系列严苛的程序，才能赋予权力刚性的力量，这种力量不仅仅是为了震慑犯罪，更重要的是保护人民的利益。这是公域里所必备的武器，也是不可或缺的元素。
弗雷德·弗罗霍克提到：“政治生活不仅仅包括权力以及命令，还包括私益与交易。”交易的目的是实现自己的利益最大化，但是，在面对巨大的诱惑面前，公域不会无动于衷，总会想方设法地啃一块“蛋糕”，但是当公域与私域相互碰撞的时候，公域必须严格按照法定程序，因为在私域里最多的是比权力还有力的权利。[5]
公域的价值追求是稳定社会秩序，实现社会公平正义，保障公共利益的实现。公域追求的价值即秩序和正义，这是由公域的核心体现的。秩序是将原本杂乱无章的形态用固定的东西稳定下来，包括自然界的形态和社会界的形态，这些形态是同一的，是接连不断的，是确定的。[6]公域中的灵魂价值即正义，只有正义的公域才会让人们从自己安全的私域中走出来。正义是权利义务的衡平，是价值冲突的衡平，是法理和情理的衡平，这种衡平不以牺牲某方而实现，而是通过双方牺牲、双方均获利来实现。所以正义是每个人所追求的，是一个文明社会所追求的。“正义可以实现每个人永久的愿望。”[7]
如公域中的权力具有行政管理的职能，但在市场失灵、社会经济动荡不安的时候，公域里的权力需要从“看不见的手”成为“看得见的手”，运用宏观调控的手段保障公共利益。
私域的价值追求是实现自由、平等[8]。真正的自由是在个人空间里不受限制的自由，如公民的住宅不受非法侵犯、公民的私有财产不受侵犯、公民的个人信息不被窃取、公民的个人隐私不被曝光等。从自由的本质来看，是对人性的解放，是对人性最本能属性的发扬，是人格尊严和人格尊重的前提。人们在自己的个人空间里要实现自由，首先，就必须认可人类在自己的领域可以主宰一切；其次，人类的自主权不受他人的非法干预。一个依法治国的国家必须充分用法律保障好公民的自由，实现人与人之间的平等，私域的价值才会得到真正体现，法治国家的梦想才会真正实现。[9]公域是依靠法律、依靠权力、依靠国家强制力来保障的，所以公域中权力的行使必须严格遵守宪法和法律规定，不得超越法律，不得拥有超越法律的特权。私域则遵守民法中的理论“法无禁止即自由”的经典表述，这种自由必须是在不损害别人利益以及自由的前提下。私域不仅仅受到法律的调整，同时也受到道德、民间惯例的制约。公域中的权力是法治状态下的权力，追求的价值是稳定的社会秩序和社会实现社会公平正义，实现公共利益。公域的范围包括公共权力、公共选择与公共政策、公共利益、公共财政与公共品和公共服务、公共事务这五个方面。[10]私域是平等主体独立的个人空间。在这一空间里，个体拥有独立自主决定权，运用公民权利实现个人利益，与他人达成意思表示，实现个人交往。私域包括公民个人权利的实现、私有财产神圣不可侵犯、私人利益的价值实现、家庭生活的幸福追求、个人隐私的自我保护等要素。
二、公民私域的行政法保护之主要内容
私域的种类包括隐私、住宅、人格、身份、财产等方面，这些方面都是私域最精华的内容，也是私域中的个体最应保护的东西。笔者认为，公民私域的行政法保护之主要内容如下：
（1）隐私信息之保护。隐私是指公民个人生活不受他人非法干预，公民个人信息不被他人任意窃取和公开。隐私包括公民个人的生活和个人的隐私两个方面。公民的个人生活不被非法侵扰主要是指公民享有住宅不受侵犯权，还包括家庭生活不受他人干扰。公民的个人隐私不被任意窃听和公开是指公民信息不能被任意监视监听，公民个人有权决定私人信息是否公开。
社会公众人物享有比普通人物更多的社会资源，享有比普通人更多的光环，同时社会公众人物的生活也就受到广泛的监督。所以，当某明星吸毒被抓后，记者往往会追踪报道，老百姓的眼睛也会盯着不放；当某官员涉嫌犯罪时，记者要通过手中的采访权实现老百姓的知情权，所以社会各界对此类案件一直备受关注。但是老百姓的眼睛往往更关注社会公众人物的私生活。例如，记者偷拍明星私宅的新闻屡见不鲜，某官员在每天8小时工作制以外的生活往往也被曝光出来。这就属于私域被侵犯的案件，也属于侵犯隐私权的案件。
（2）住宅之保护。公民个人的住宅不受非法侵犯，住宅是私域个人空间的体现。私域个人空间不仅包括住宅、还包括公民个人所处的宾馆的房间、包括公民个人所在的房车等。[11]我国法律对公民住宅不受侵犯权的规定体现在《宪法》第三十九条、《刑法》第二百四十五条以及《治安管理处罚法》第四十条。
“陕西夫妻看黄碟案”就属于非法侵入住宅的案例。如果警察的警察权止于陕西夫妻的门栓外，如果警察的警察权没有肆意行使，如果人们的隐私受到重视，那么本案在当时将不会轰动一时。无论夫妻之间、家庭成员之间在家干什么，只要不涉及他人利益、社会公共利益和政治经济法治秩序那就无可厚非，因为那是私域，是绝对的私域，是绝对的神圣不可侵犯的领域。
（3）财产之保护。公民合法的私有财产不受侵犯，《宪法》第十三条对财产作出了规定。公民私有的财产是维持一个人、一个家庭所必需的物质条件，“对人最重要的第一是财富，第二是财富，第三依然是财富，这里的财富不是指公有财产，而是举足轻重的单个私人财产，这是对人类来说唯一具有意义的追求。”[12]
三、公民私域的行政法保护之基本原则
加强个人住宅保护，并不意味着个人住宅任何时候都不能进入；加强个人信息保护，并不意味着禁止信息的共享；加强个人财产的保护，并不意味着禁止财产的流通。但是，现代科技的发达与共享已经对公民的私域空间造成了侵犯，如果没有完善的法律法规以及配套的风险防范机制，那么公民私域的个人空间将会名存实亡。[13]现实中，公民的个人信息被泄露的问题非常严重，这和企业非法买卖个人信息有关，也和行政机关权力的不当行使导致公民的个人信息被恶意利用有关。因此，为了保护公民个人住宅不受非法侵犯，保护公民个人信息不被非法窃取，保护公民个人财产不被任意掠夺，行政机关不仅需要予以立法加强保护，行政机关更要在行政执法的过程中秉持如下基本原则：
1.法治原则
法治原则即行政合法性原则。“法有明文规定不可违，法无明文规定不可为。”这是行政法最基本的原则，也是最核心的原则。公民私域的行政法保护必须遵循法治原则，即行政机关必须遵守法定职权的原则。对于法定职权范围外的事务尤其是涉及公民私域的事务，行政机关在介入的过程中必须“依法介入”。
2.实质正义原则
实质正义原则是指行政机关在行使行政权的过程中要求行政权的行使不但必须严格依据法律规定，同时还要具有合理性、合目的性、合比例性。行政权力从谋求利益和关注公民个人权利，是形式正义向实质正义转变的“福音”。[14]实质正义原则的具体内容包括行政权的行使应当具有合理性、合目的性、合比例性。比如，比例原则就是要求行政权所使用的手段与目的之间存在一定的逻辑关系，当行政主体在行使行政权的过程中对行政相对人产生不利影响时，必须采取对相对人损害最小的手段。即当行政职权的目的与公民自由权冲突时，应该通过比较与选择，采用对自由权牺牲程度最小的一种，而不至于过度。这也就是学界简称的“法益相称”。
3.程序正当原则
行政权在行使的过程中，必须具有正当性。首先，当行政行为对相对人产生不利影响时，应该听取相对人的陈述，必要时采取听证会的方式，正当性的价值才能得到实现。其次，当行政机关的公务员与所处理的案件有某种利害关系时，必须执行回避制度。最后，行政机关在做出行政行为时应该说明理由，行政执法人员耐心地说明理由不仅体现了行政行为的合法性，更重要的是让行政相对人相信并且接受行政行为。
4.诚实信用原则
诚实信用原则是民法中的帝王条款，而行政法中的诚实信用原则有成为“君临全法域之基本原则”的趋势。[15]行政法的诚实信用原则要求行政机关对自己所作出的行政行为应守信用，不得随意变更。这是因为行政行为具有确定力和公定力。行政行为一经作出，非经法定程序和法定事由，不得随意变更。
5.行政责任原则
行政责任原则是指行政机关及其公务员因违反行政法律规范，对其违法行为必须承担相应的法律责任。行政行为必须有监督机制和责任机制，才能让行政主体及其公务员在作出行政行为时慎之又慎。责任行政原则不仅要求行政主体承担责任，同时还要求公务员承担相应的责任。尤其是当行政权随意介入公民私域的时候，对违反行政法律法规的公务人员，必须权责一致，依法追责。
[1] 山西大学法学院二级教授，博士生导师，主要研究方向为行政法学、警察法学。
[2] [法]邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，商务印书馆1999年版，第108页。
[3] [美]Richard B.Stwewart：The Reformation of Administrative Law，Harvard law Review，1975，p.88.
[4] [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版，第18页。
[5] [美]E.博登海默：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第219页。
[6] 马黎：《民法目的性价值研究》，西南政法大学2002届硕士学位论文。
[7] [美]E.博登海默《法理学、法律哲学与法律方法》邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第220页。
[8] 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第438页。
[9] 孙兴全、简佩茹：《公域与私域界分与制度建设的方向》，载《财政监督》2011年第13期。
[10] 李晓辉：《公域与私域的划分及其内涵》，载《哈尔滨商业大学学报》（社会科学版）2003年第4期。
[11] 张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社2004年版，第12页。
[12] [德]Christopher Kuner：《欧洲数据保护法——公司遵守与管制》（第二版），旷野、杨会永译，法律出版社2008年版，第208页。
[13] 邱本：《自由竞争与秩序调控》，中国政法大学出版社2001年版，第158页。
[14] 史尚宽：《民法总论》，台湾正大印书馆1980年版，第300页。
[15] 肖登辉：《行政法视野中的我国个人信息保护立法——兼论个人信息保护法与行政信息公开法的关系》，载《中国法学会行政法学研究会2009年年会论文集》，第483页。