第九节 环境风险防控是不是该立法了？[105]
2005年吉林石化双苯厂爆炸事故发生以来，我国因重大事故引发的环境污染、生态破坏问题明显增多。8·12天津港爆炸事件，引发了更为严重的环境污染和生态破坏，标志着我国已经进入环境高风险时期。如何做好新时期重大事故环境风险的防控和应对处置，成为当务之急。笔者认为，应制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》，完善立法保障体系。
一、重大事故环境风险防控和应对处置，法律法规体系什么样
改革开放以来，我国先后修改和制定了《宪法》《民法通则》《物权法》《侵权责任法》《刑法》等基本法律，其中构建了一系列有关资源利用和生态环境保护的法律规范。如《民法通则》和《物权法》对自然资源的所有权和各种用益物权作出了较为全面完整的规定，《侵权责任法》设专章对环境污染损害的侵权责任作出了规定，《刑法》设专章形式规定了破坏环境资源保护罪，为保障自然资源产权，保护生态环境，推进资源合理利用，提供了法律依据。
我国制定了《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和《城乡规划法》3部有关推进产业、能源绿色转型和国土空间规划的法律，为推进经济发展转型和国土空间合理规划奠定了一定的法律基础。
我国还制定了《土地管理法》《矿产资源法》《海域使用管理法》《煤炭法》《节能法》《可再生能源法》《森林法》《水法》《草原法》《渔业法》10部资源利用和管理方面的法律，奠定了资源利用与管理的法律框架体系。
我国出台了《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《野生动物保护法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海岛保护法》12部环境保护与污染防治方面的法律，形成了比较完整的环境保护法律和制度体系。
目前，我国已经初步形成了绿色转型发展与国土空间规划、资源利用、环境保护领域为核心的法律体系。体系涉及多个部门，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律法规以及其中所规定的民事、行政、刑事以及经济、社会等方面的法律制度规范构成。
从制度分类的角度来看，我国已经形成了以行政管制制度为主，以资源财产权制度与经济激励制度以及社会参与制度为辅的法律制度体系框架。其中，绿色转型发展与国土空间规划方面的法律制度，侧重在发展规划、产业政策、国土空间规划等经济发展的源头预防污染和生态破坏；资源利用方面的法律制度，侧重在自然资源规划和生产利用的过程中预防污染和生态破坏；环境保护方面特别是污染防治的法律制度，侧重在生产利用过程与末端治理环节防治污染和生态破坏。
在重大事故的环境风险防控和突发环境事件应对处置方面，法制建设的进程也在不断加快。例如，国务院专门制定了《危险化学品安全管理条例》，相关的安全管理法规也在不断完善。与此相关的环境应急方面，法制工作也在加强。
2004年修订了《固体废物污染环境防治法》，对产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物单位的应急工作提出了要求。2006年国务院办公厅印发《国家突发环境事件应急预案》，从事件分级、组织指挥与职责、预防和预警、应急响应、应急保障、后期处置等几个方面对突发环境事件应急工作进行了全面规范。2007年《突发事件应对法》对包括突发环境事件在内的突发事件应对法律制度体系作出了全面规定。2008年修订的《水污染防治法》设置水污染事故处置专章，对应对水污染事故作出了规定。2014年修订的《环境保护法》第47条，对突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等做出了要求。2014年国务院办公厅对《国家突发环境事件应急预案》进行修订。2015年全国人大常委会修订了《大气污染防治法》，对有毒有害气体环境风险预警、重污染天气和突发大气污染事件应对作出规定。《危险化学品安全管理条例》对预防和妥善处置突发事件造成环境污染作出规定的同时，环境保护部出台了《突发环境事件应急管理办法》等一系列部门规章或规范性文件，各地通过制定法规或规章也对突发环境事件应对法律制度建设做出积极探索，相关制度建设明显加快。
但是，越来越多的制度却没有遏制住重大事故以及相应的环境污染生态破坏事件发生的势头，给人民群众的生命健康造成严重的损害。当前，我国严峻的环境安全形势尚未得到根本扭转，环境风险异常突出，事件总量居高不下。据统计，全国平均每天都会发生1—2起突发环境事件，2013年全国发生突发环境事件712起，呈持续增长趋势，教训十分深刻。
二、重大事故环境风险防控和应对处置，制度有哪些缺陷
总体来看，我国在重大事故环境风险防控和应对处置方面，立法工作跟不上实际的需要。
（一）在突发环境事件处置方面，存在诸多的法律空白和滞后，政府和有关部门法定职责不清
虽然《国家突发环境事件应急预案》对各级人民政府和相关部门的职责作出了明确规定，但是这些职责规定过于原则，也缺乏法律约束力。
一是地方人民政府属地管理职责不清，部分地方对于跨界事件相互推诿，还有部分地方认为重特大事件应由上级人民政府组织应急响应，先期处置不及时。二是环保部门的法定职责界定不清，部分地方要求环保部门承担突发环境事件应对的所有任务，这远远超出环保部门的能力，还有部分地方环保部门对法定职责把握不清，导致屡被追责。2012年环保部门有264人因失职渎职被纪检监察机关追究责任，占违纪违法环保人员的40.9%，比上年增长18.9%。三是其他部门的法定职责界定不清。8·12天津港的爆炸事件和2005年松花江水污染事件，都是典型的由安全生产事故处置不当引发的。
（二）环境风险控制要求缺乏法律依据
比如，环境风险评估法律依据不足。编制突发环境事件应急预案的基础是开展风险评估，因此环保部[106]出台了环境风险评估的技术方法，要求企业事业单位开展环境风险评估，但是这些要求在法律法规中没有明确规定，导致推动困难。
又如，环境安全隐患排查治理和采取环境风险防控措施的要求于法无据。企业事业单位的有关设备正常运行多年后需要定期排查治理环境安全隐患，采取更多的环境风险防控措施，法律法规对此缺乏强制性规定。
再如，环境风险预警制度尚未建立。突发环境事件往往影响巨大，损害难以逆转。预防这类事件发生或者减轻事件危害的有效办法是建立环境风险预警制度，要求企业事业单位和敏感目标及时预警，及时采取措施。我国目前关于环境风险预警制度尚未建立，法律法规缺乏针对性规定。
（三）突发环境事件应急准备制度存在空白
比如，环境应急预案管理制度不健全。虽然环境保护部出台了环境应急预案管理的规范性文件和预案编制指南，但是这些文件的法律位阶过低，对政府和企业缺乏约束力。
再如，环境应急资源调查管理制度处于起步阶段。我国长期以来对于环境应急资源调查管理制度缺乏规定，导致大多数地方和部门在编制预案时，缺乏对应急资源现状的系统分析，没有结合应急资源和周边可以调用或支援的应急资源，提出恰当的应对方案，使预案的针对性、可操作性、时效性大打折扣。
（四）应急处置程序和要求亟待完善
《突发事件应对法》和《国家突发环境事件应急预案》对于应急处置的程序和要求有明确规定，但部分规定过于原则，部分规定已经不能适应新形势的需要。
（五）突发环境事件事后恢复制度不健全
比如，污染治理和生态修复制度缺失。历史上多起公害事件表明，部分突发环境事件的损害具有潜伏性、滞后性等特点，应急处置结束后需要采取彻底的污染治理和生态修复措施，消除事件影响。现行法律法规对于污染治理和生态修复的主体、如何组织实施、如何评估效果、如何支付费用等问题缺乏规定，导致大部分重特大事件未开展污染治理和生态修复。
（六）企业安全管理和环境保护工作严重脱节
目前，绝大多数的国有企业，包括一些民营企业，都把安全生产、职业卫生和环境保护的管理结合起来，成立安环科、安环处或者安环部等，予以统筹处理。而在实际的行政监管中，具体的法律依据是以《安全生产法》《职业病防治法》和《环境保护法》为代表的安全生产法律体系和环境保护法律体系，具体的监管也是安全生产监督管理部门和环境保护部门分头进行，往往导致监管出现空隙或者不协调的现象。比如，我国的安全评价和环境影响评价，分别由安全生产管理部门和环保部门管理。但是，这些评价之间基本脱节，项目选址不合理的问题十分突出。一旦哪个薄弱环节出了问题，就难以避免重大事故的发生。
三、重大事故环境风险防控和应对处置立法的指导思想怎么结合
重大事故环境风险防控和应对处置立法的指导思想主要为两个结合。一是要将重大事故的风险防控和突发重大事故引发的环境事件的应对处置紧密结合起来；二是要将安全管理部门的管理工作与环保部门的应急处置工作有机结合起来。由于安全管理和环境保护工作密切相关，很多企业的突发性环境污染事故都是由安全生产事故引发的。因此，必须加强政府层面和企业层面的安全管理和环境保护工作的一体性，尤其是政府的安全管理和环境保护工作一定要密切地结合起来。
对此，有以下立法建议方案：改革安全管理的多部门分管体制，整合现有安全、环保、交通、公安等部门和机构涉及安全生产和环境风险的行政监管职能，建立统一、独立的重大事故安全监管和环境风险防控、应对处置体系，并相应制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》，为形成统一、严密、高效的安全监管和环境风险防控应对处置体系提供有力的法律保障。
四、如何建立环境风险防控制度
一要建立统一的监管制度。整合现有安全、环保、交通、公安等各部门和机构涉及安全生产管理的行政监管职能，建立环境保护和安全部门统一监管、独立监管的体制；在企业内部，将生产经营单位的安全生产监管、职业卫生监管和环境监管三个相关领域的工作协同化甚至一体化，切实有效防止重大安全事故的发生。
二要建立统一的评价制度。对于环境影响评价、安全生产预评价、职业卫生预评价、消防安全预评价等工作，鼓励由一个中介机构对同一个项目开展上述预评价工作。逐步加大企业改革力度，尽量将上述评价予以整合。
三要建立统一的“三同时”制度和验收制度。协调和整合环境保护、安全生产、职业卫生、消防安全等方面的“三同时”及其验收工作，尽快形成安全管理和环境风险防控一体化的工作格局。
四要建立科学的项目选址制度。结合环境影响评价法的修改，强化规划环境影响评价的地位，科学慎重确定有重大事故风险项目的选址，科学设计规范企业的环境安全防护距离和生产安全防护距离，切实保护周围居民和环境的安全。
五要建立强制性的企业安全风险保险制度。建议加快修改法律法规，建立强制性的企业安全风险保险制度。企业安全风险保险是一个综合性保险，包括职业卫生保险、生产安全事故保险和环境污染责任保险三项内容。凡是没有参加强制保险的有毒有害物质生产、经营、使用和储存单位，不得进行运营，以确保重点企业的安全运行。
六要建立统一的事故等级制度。参照发达国家相关法律制度，结合我国的实际情况，在现有管理制度基础上，建立统一、科学的安全事故等级制度，为重大事故的科学应对处置奠定良好的基础。
七要建立与安全事故等级制度相适应的环境风险评估制度。
八要建立和实施环境安全隐患排查治理制度。一是重点监管企业应当在环境风险评估的基础上，对突发环境事件危险因素进行认真分析，明确可能存在的环境安全隐患，编制环境安全隐患排查表；二是对照环境安全隐患排查表定期开展排查，填写现场排查表，确定环境安全隐患；三是对于排查发现的环境安全隐患，应当立即消除，不能立即消除的要制定并实施环境安全隐患治理方案，落实整改措施、责任、资金、时限以及控制措施；四是对于由外部因素造成的、企业无法实施或完成治理的重大环境安全隐患，或者可能发展为重大环境安全隐患的问题，应当及时向当地人民政府及其环保部门和相关部门报告。
九要建立统一高效的安全环保执法制度。积极推进开展涉及危险物质的安全生产和环境保护一体化执法，防止执法中的漏项和重复执法，改善执法水平，提高执法效率。
十要建立科学清晰的法律责任制度。依法明确规定生产者、运输者、仓储保管者和监管者的相应法律责任，建立形成完整的法律责任体系等。在追究领导责任方面，根据2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，可以在“法律责任”一章作出衔接性规定，使环境保护和安全生产的党政同责、一岗双责真正落实在法治的轨道上。
五、重大事故引发环境风险的应对处置制度有哪些设想
其一，要建立环境应急预案制度。一是要求环境应急预案应当在环境风险评估和开展环境应急资源调查的基础上开展，针对可能发生的突发环境事件情景规定可操作性强的应急处置措施；二是要求政府预案和企业预案按规定备案，对于不符合相关要求的，责令地方政府及有关部门或者企业进行修改完善；三是明确将企业环境应急预案备案作为建设项目竣工环保验收和发放排污许可证的前置条件；四是要求政府和企业对环境应急预案定期开展宣传教育和培训，将相关任务落实到各岗位和人员，同时定期开展演练，并针对演练中发现的问题对预案等进行修改和完善；五是要求政府和企业加强环境应急物资储备，建设环境应急处置队伍。
其二，要建立环境风险预警制度。一是明确可预警突发环境事件的情形、发布预警的条件、预警的分级、可采取的预警措施等；二是根据我国突发环境事件的特点，特别要求城镇集中式饮用水水源保护区建立环境风险预警体系，鼓励采取生物预警技术，做到早发现、早预警、早应对；三是要求生产、储存、使用能够短期致人伤亡或者造成重大环境影响的特定企业事业单位及其所在园区，建立环境风险预警体系，一旦发生泄漏，可以迅速锁定污染源，同时及时采取转移疏散等措施。
其三，要建立突发环境事件信息报告和信息公开制度。一是企业发生或者可能发生突发环境事件时有报告信息的义务，规定报告信息的时限、报告对象、报告的途径、报告内容和程序以及发生迟报、瞒报、漏报、谎报的法律责任，明确微信等可以作为报告的途径；二是明确下级政府和有关部门收到事件信息后，向上级政府和部门报告信息的时限、途径、内容和程序；三是规定上下级政府之间和政府各部门之间实行信息共享机制，要求建立信息共享平台，防止出现信息“孤岛”现象；四是按照中央关于信息公开的要求，及时与社会搞好沟通，疏导遇难者家属情绪，防止谣言对应急处置工作的干扰。
其四，要建立突发环境事件应急处置制度。一是规定突发环境事件分级、应急处置措施的启动条件、启动主体、启动程序和组织指挥体系等；二是明确政府、部门和企业在应急处置过程中的职责或义务，规定各主体何时应当采取何种处置措施；三是规定环保部门开展环境应急监测、提供技术支持、提出决策建议等程序；四是要求采取有效措施，避免造成事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件；五是明确应急中止的条件和程序；六是建立应急处置工作记录、后评价和改进的规则。
其五，要建立事故调查和责任追究制度。一是明确事件调查程序的启动条件，要求由有关人民政府成立调查组，组织环境保护主管部门、监察机关等开展突发环境事件调查；二是明确调查的内容，要求查明事件原因、过程和后果，总结应急处置工作的经验教训，提出整改措施，并对责任人提出处理意见；三是提出责任追究的方式，除追究行政、刑事法律责任外，还要鼓励支持污染受害者追究肇事企业事业单位的民事法律责任；四是要建立健全配套的约谈、限批、黑名单、挂牌督办等制度。
其六，要建立重大事故后的环境损害评估制度。一是规定应急处置阶段评估工作的启动条件和时间、评估工作的管辖、不同级别事件评估要求、评估工作程序、评估报告和结论的编制、应急处置阶段评估报告和结论的审核和公开及其应用、评估工作时限、评估工作监督等；二是规定中长期评估的启动条件和时间、评估要求和工作程序、评估报告和结论的编制、中长期评估报告和结论的审核和公开及其应用、评估工作时限等；三是规定评估报告和结论的备案管理、信息公开管理和公众参与程序、公众对评估报告和结论的行政复议和行政诉讼程序、上级政府和环保部门的定期监督检查等。
其七，要建立环境损害分担和执行制度。一是明确肇事企业事业单位应当承担突发环境事件造成的一切人身损害、财产损害、应急处置费用、生态环境损害，并采取污染治理和生态修复措施；二是污染受害者对于人身损害和财产损害可以申请环保部门调解，调解协议具有法律约束力，当事人可以向法院申请司法确认，人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行；三是地方政府应当先行垫付环境损害评估和应急处置费用，待确定肇事企业事业单位后责令其支付，不支付的可以向人民法院起诉，要求其支付，无法确定肇事企业事业单位或者肇事企业事业单位无力支付的，由政府纳入预算列支；四是对于生态环境损害，环保部门应当支持社会组织按照《环境保护法》和《民事诉讼法》向人民法院提起环境民事公益诉讼。
其八，要建立灾后恢复制度。一是根据受灾的实际情况，在科学评估的基础上，确定受灾地区的土地等用途；二是在专家论证的基础上，根据需要和可能，建立科学可行的灾后恢复规划；三是灾后恢复的资金筹集制度；等等。
根据我国已经进入环境高风险社会的实际情况，建议全国人大常委会和国务院根据立法规划的有关规定，适时将《重大事故环境风险防控和应对处置法》制定工作，补充进入2016年的立法计划。关于这项法律的起草工作，天津大学已经成立了由法学院牵头，由学校有关学院参加，并横向联合清华大学、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、环境保护部、安全生产主管部门等方面专家的起草工作组，目前已经有了初步的法律草稿。专家们强烈建议，国家有关方面应当尽早将制定《重大事故环境风险防控和应对处置法》列入立法日程，争取早日出台适合我国国情的、实践中急需的一部法律。