第八节 环境法律如何“绿化”升级[104]

改革开放以来，我国先后制定了《民法通则》《物权法》《侵权责任法》《刑法》等重要法律。但是，在环境和自然资源保护法律制度领域，立法上仍存在明显的“空白”，总体上尚未建立形成有利于生态文明建设和可持续发展的理念、原则与机制。生态文明的有关法律特别是环境保护方面的法律受其他领域立法的冲击，实际法律效力“严重减损”。此外，有关生态文明的法律及其制度之间部门化和碎片化特点突出，交叉重叠非常普遍，法律制度之间“内耗”严重，法律冲突并不鲜见。

综合上述问题及中央决定、全国人大常委会立法规划落实要求，生态文明法律制度和体系建设应根据紧迫程度，分期进行立法改革。

一、近期建议（1—3年）

改革危险化学品多部门分管体制，整合现有环保、安全、交通、公安等部门涉及危险化学品管理的行政监管职能，建立统一、独立、高效的危险化学品安全监管和环境风险防控体系，相应制定适用全部危险化学品的《危险化学品安全和环境风险应对法》。

修改完善现行《环境影响评价法》，进一步明确环境影响评价对各级政府政策、规划制定的约束力和对产业结构、产业布局的约束力，增强环境影响评价的独立性、科学性。

制定完善的土壤及污染场地管理的法律法规体系。尽快出台全面的、综合性的《土壤环境保护法》，制定污染场地管理的配套法律法规等，构建一个完整科学的土壤环境标准体系，逐步形成土壤污染管理的法律规范体系。制定《环境责任法》，对生态损害赔偿、生态损害修复、因果关系推定、疫病学因果关系调查、公益诉讼、环境损害鉴定评估、责任保险和基金制度，以及纠纷处理等做出具体规定。

二、中期建议（3—5年）

根据环境保护向环境质量管理转型的要求，完善环境标准制定程序，强化环境标准的法律效力，将一些重要的环境质量标准和排放标准指标直接纳入环境保护法律或者法规中；改革环境保护部门的内部管理体制，整合排污许可以及环境标准、环境监测、环境影响评价、“三同时”验收、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等各相关环境管理制度，减少环境管理的重复交叉和内耗，有效发挥排污许可在环境标准实施和环境综合管理中的统领作用。同时，分别研究制定《排污许可法》和《环境标准法》。

根据中央生态文明制度建设提出的任务，研究制定有关自然保护区域的法律和有关自然资源资产管理的法律。在优先保护、严格管理和可持续利用的前提下，改革现行自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等各类保护区体系混杂、社会功能定位不清、管理机构交叉重叠的体制，并在此基础上，建立形成相对完整统一的自然保护区域法律法规体系和技术规范体系。同时，研究制定统一规范各种保护区域的《国家公园法》。

进一步健全有关自然资源所有权、使用权以及相关民事权利的规定，建立健全有关产权转让和交易的有关规定。在此基础上，研究制定有关国有经营性自然资源资产管理的法律及其配套规定，逐步形成比较完整的资产代理、资产监管和资产市场运营的管理和制度体系。同时，研究制定有关国有公益性自然资源资产管理的法律及其配套规定，逐步形成有关资产代理、资产监管以及资产核算、审计的管理和制度体系。

三、长期建议（5—10年）

明确规定环境的公共资源或公众共用物属性，在宪法和法律中明确规定环境的法定内涵和外延，明确规定其公共资源或公众共用物属性；将推进生态文明建设以及环境不得恶化的原则纳入民法典编纂，将环境权作为公民权的一项重要内容，明确规定物权利用不得损害公共资源和公民环境权益，进一步完善环境侵权的责任，并建立环境侵权社会化救助机制。

应当积极研究探索我国整体法律体系的生态化和绿色化，即把生态文明建设和可持续发展的理念、原则和规范纳入宪法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等诸多法律中，使得有利于环境保护的法律制度和措施在各个领域都持续不断地发挥应有的作用。在民法典编纂的过程中，应当特别注意把生态文明建设以及环境保护的理念、原则和重要规范纳入其中。

首先，明确规定环境的公共资源或公众共用物属性。在宪法和法律中明确规定环境的法定内涵和外延，明确规定其公共资源或者公众共用物属性。要依法明确规定环境包括自然资源和生态系统（包括由自然因素组成的天然环境和经过人力改造的人工环境），其属性为公共资源或者公众共用物（如公众共同享用的地面、地域、海域、空间、道路、街道、广场、自然人文遗迹、公园、景观等）。该公共资源或者公众共用物，是宪法和法律，特别是环境法律专门调整的范围和保护的对象。这也是环境保护法律成为独立的法律部门的根本原因。

其次，把推进生态文明建设以及保护环境的原则纳入民法典编纂。有效地利用资源并防止生态环境的破坏，满足当代人日益增长的物质需求并不对未来人的利益造成影响，应当作为直接调整、规范财产关系和人身关系的民法典的重要使命之一。这就要求未来的民法典不能仅仅局限于传统民法对财产权的关注，更应当在基本原则、人身权、物权、侵权责任等各个方面广泛体现对人文和生态的关怀，实现“绿色化”。其中基本原则体现民法的核心价值，建议在民法典编纂过程中，在总则部分设立有关生态文明建设以及环境保护方面的原则，如预防原则和自然资源的可持续利用原则。

最后，将环境权作为人身权的一项重要内容。建议在民法典编纂过程中，对人身权制度的“绿化”作认真研究，把环境权纳入人身权的有关规定中。通常而言，人活在环境中，人的生命和健康等人格利益同环境质量的好坏息息相关。随着近代民法从以财产法为核心转向越来越重视人文关怀，随着生态文明制度在我国各项建设中的全方位推进，“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的“生态人”应当在民法典编纂中得到确认。另一方面，为了切实增强生态文明建设的责任感和使命感，应当同时明确公民的环境保护义务。建议在民法典中明确“公民享有环境权。公民的日照、清洁空气、清洁水等环境权益受法律保护，禁止故意用排放污染、破坏生态等方式损害公民的环境权”。

另外，把环境物权纳入物权规范，进一步明确物权使用不应损害公共和私人环境权益。建议在民法典编纂过程中，对物权制度的“绿化”作认真研究。明确环境属于公共物，明确自然资源物权应当合理使用，明确规范用益物权的类型和权能。

还有，要完善有关侵权责任的规定。现行《侵权责任法》和有关环境保护的法律中已经设立了“环境污染责任”等方面的侵权责任制度，下一步需要扩展完善有关规定。

其一，进一步完善环境污染侵权责任的规定。

其中包括增加生态破坏作为环境侵权的一种类型，明确因开发自然资源引起水土流失、农业生产条件被永久性破坏以及生活条件遭到毁灭性破坏等也同样适用环境侵权责任；建立惩罚性赔偿制度，规定排污人故意排污造成第三者人身损害的，应当赔偿惩罚性赔偿金；进一步细化公益诉讼制度，规定对于没有造成个人明显损害，但造成环境污染或者生态破坏的，准许进行公益诉讼，可以由检察院或者其他团体提出诉讼；对环境侵权规定特别的诉讼时效，以更好地保护受害人的权利；对于污染环境的加害人，应当特别增加恢复原状的义务，以恢复环境和生态。

其二，建立环境侵权社会化救助机制。

其中包括扩大环境责任保险的范围，改变我国责任保险限于突发性污染事故的立法规定，把合法排污造成的环境侵权责任纳入责任保险的范围，也可以考虑突破保险范围，把企业正常的累积排污行为致害事件及排污致国家重点保护野生动植物、自然保护区损害等行为纳入理赔范围；建立公共补偿机制，建立企业、保险（行业）、国家三个层级的保障。企业承担环境侵权的绝对责任，保险或者行业自助承担第二层级责任，但对于特别巨大的侵权案件，比如核事故损害赔偿等，应当完善国家兜底赔偿的机制。

此外，在不断完善环境法律体系和整合现行法律制度的基础上，以环境保护法和各专项污染防治法为基础，深入开展环境法典的理论研究和体系结果双设计论证，动员各界力量广泛参与，为全面开展环境法典的编撰奠定深厚的理论和社会基础。