第一章 国有土地使用权出让

001 经营性用地能否不经招拍挂直接协议出让[1]

——政府协议出让经营性用地所签订的合同无效

本案例认为，经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，不能直接协议出让。需关注的是，根据相关司法案例及规定，《中华人民共和国物权法》及相关行政规定施行前，并非绝对否定协议出让经营性用地，详见延伸阅读部分。

裁判要旨

对国有土地出让用于工业、商业等经营性用途的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。政府与他人签订合同约定以协议出让方式提供经营性用地的，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款的强制性规定，应当认定合同无效。

案情简介

一、2010年，普格县政府与四川远星橡胶公司、雅安和鑫橡塑公司签订《项目投资协议》，约定普格县政府为四川远星橡胶公司、雅安和鑫橡塑公司在普格县新建公司办理用地手续，在签订协议后一年内交付国有土地使用权证，供地方式为协议出让，用地性质为工业用地，土地价格为1万元/亩。

二、后三鑫环保公司接手该投资项目并继续履行该协议，项目于2011年建成投产。项目建成不久，项目用地被确定为违法用地，三鑫环保公司承担违法占地50.22亩的罚款837066.85元，耕地占用税及滞纳金、罚款932426.12元，土地勘测等费用56000元。

三、三鑫环保公司向凉山中院提起诉讼，请求判令：普格县政府承担本项目用地产生的超约定税费1825492.97元，立即为三鑫环保公司办理国有土地使用权证。凉山中院认为，合同当事人普格县政府在实际操作和履行过程中存在不当行为，判决：普格县政府赔偿三鑫环保公司1825492.97元，为三鑫环保公司办理国有土地使用权证。

四、普格县人民政府不服，上诉至四川高院。四川高院认为，《项目投资协议》关于项目用地的约定违反了法律的强制性规定，应当认定无效，双方应共同负担约定无效所造成的损失，故判决：普格县人民政府向三鑫环保公司赔偿损失884746.48元。

裁判要点

本案四川高院未支持三鑫环保公司要求普格县政府为其办理国有土地使用权证的诉讼请求，且改判普格县人民政府应支付赔偿金额的原因在于：

首先，《项目投资协议》关于项目用地的约定违反了法律的强制性规定，应认定为无效。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”该规定属于效力性强制性规定。本案《项目投资协议》约定以“协议出让”方式将土地提供给投资方作为工业用地，违反了上述规定，因此应当认定为无效，普格县政府不再根据该约定负有为三鑫环保公司办理国有土地使用权证的义务。

其次，因普格县政府与三鑫环保公司对国家法律关于国有土地使用权出让方面的规定都应是明知的，故双方对《项目投资协议》中关于项目用地约定的无效均有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，因该约定无效造成的损失应由双方共同负担。本案因《项目投资协议》关于项目用地的约定无效造成的财产损失为三鑫环保公司已承担的因违法用地所产生的罚款837066.85元，耕地占用税及滞纳金、罚款932426.12元，两项共计1769492.97元。因此，普格县政府应向三鑫环保公司赔偿损失884746.48元。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、当事人拟通过出让方式获取工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权时，应当采取参与政府组织的土地招标、拍卖、挂牌的方式。

二、根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号），协议出让国有土地使用权的范围主要包括：（1）供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；（5）法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

相关法律规定

《中华人民共和国物权法》

第一百三十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。

《中华人民共和国合同法》

第五十八条 合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第十三条 土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。

商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》

五、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度

……工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》

第四条 工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》

二、明确范围，坚定不移地推进工业用地招标拍卖挂牌出让

（一）政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定的程序和方法。

（二）国务院31号文件下发前，市、县人民政府已经签订工业项目投资协议，确定了供地范围和价格，所涉及的土地已办理完农用地转用和土地征收审批手续的，可以继续采取协议方式出让或租赁，但必须按照《协议出让国有土地使用权规范》的有关规定，将意向出让、租赁地块的位置、用途、土地使用条件、意向用地者和土地价格等信息向社会公示后，抓紧签订土地出让或租赁合同，并在2007年6月30日前签订完毕。不符合上述条件或者超过上述期限的，应按规定采用招标拍卖挂牌方式出让或租赁。

（三）原划拨土地使用权人申请办理土地出让或改变土地用途的，按照土地管理的法律法规办理。

《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》

二、明确政策，严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度

各地要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，也不得弄虚作假，变相搭车。要加快工作进度，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。

《国土资源部关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》

三、对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前遗留问题的处理

对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题，要认真清理、摸清底数。在此基础上，各市、县政府应当本着有利于政府宏观调控土地市场和公平、公正、公开的原则，确定历史遗留问题截止时间，但不得超过2002年7月1日。在截止日期前，市、县政府已经进行了前置审批，或者市、县政府已经与开发商签订书面项目开发协议的经营性用地，作为历史遗留问题，可以继续以协议方式出让，但应逐项登记、作出说明，并将受让人及受让地块位置、面积、用途、成交地价等向社会公布，接受社会监督。

除上述规定的情形外，对2002年7月1日以后，应当以招标拍卖挂牌方式出让却以协议方式出让，或者弄虚作假以2002年7月1日以前批准立项、取得建设用地规划许可证、签订书面项目开发协议为由而协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让，并追究有关责任人的责任。

《广东省高级人民法院关于审理建设用地使用权合同纠纷案件的指引》

五、经营性建设用地以及同一土地有两个以上意向用地者，未采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的，应当依照合同法第五十二条第五项和物权法第一百三十七条的规定认定出让合同无效。

《山东省高级人民法院2011年民事审判工作会议纪要》

二、关于房地产纠纷案件

……

（一）关于以协议方式签订的土地使用权出让合同的效力问题

依据《城市房地产管理法》第12条的规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标的方式，也可以采取双方协议的方式。根据这一规定，协议是土地使用权出让的一种法定方式。2002年7月1日，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌等公开的方式出让，禁止以协议方式出让经营性用地。《物权法》第137条第2款也作了相似的规定。国土资源部的规定属于国家政策的范畴。根据上述规定，结合最高人民法院有关会议精神，2002年7月1日之后，凡是以协议方式签订的经营性建设用地使用权出让合同应依法认定为无效，但7月1日之前已经政府有关部门前置审批或者签订土地使用权出让合同的除外。

以下为该案在法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

普格县政府2010年3月18日系与四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司签订的《项目投资协议》约定设立项目公司，最终经过县政府批准由投资人三鑫环保公司完成项目建设并投产。《项目投资协议》第二条约定“项目用地：（一）用地区位：项目用地区位为：……（二）用地面积：项目总规划用地面积为30-50亩。项目的实际用地面积以乙方设计需要和国土部门实际测量为准；（三）用地性质：工业用地；（四）供地方式：协议出让；（五）土地使用年限：五十年；（六）土地价格：壹万元/亩（包含土地出让及办证等一切税费）。……（七）国有土地使用证：甲方为乙方在普格县新建公司办理用地手续，并在甲乙双方签订协议后一年内向乙方交付国有土地使用权证”。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定，对国有土地出让用于工业、商业等经营性用途的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。本案案涉《项目投资协议》第二条约定以“协议出让”方式将土地提供给投资方作为工业用地，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款的规定。因此，《项目投资协议》第二条中关于“项目用地”的约定违反了法律的强制性规定，应当认定无效。

因普格县政府与三鑫环保公司对国家法律关于国有土地使用权出让方面的规定都应是明知的，但双方仍在《项目投资协议》中进行违法约定，因此，两方对《项目投资协议》第二条中关于“项目用地”的约定无效均有过错，对因该约定无效所造成的损失双方各应承担同等责任。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，因《项目投资协议》第二条关于“项目用地”的约定无效造成的财产损失为三鑫环保公司已承担的因违法用地所产生的罚款837066.85元，耕地占用税及滞纳金、罚款932426.12元，两项共计1769492.97元，应由双方共同负担，因此，普格县政府应向三鑫环保公司赔偿损失884746.48元。

关于三鑫环保公司所主张普格县政府应赔偿土地勘测的费用56000元的问题，本院认为，土地勘测的费用系土地征收、出让中需委托第三方进行土地勘测定界而支出的费用，该费用应是三鑫环保公司取得土地使用权必然要支出的费用，因此，该费用不应认定为系《项目投资协议》关于“项目用地”的约定无效造成的财产损失。

对于三鑫环保公司所主张的普格县政府应为其办理国有土地使用权证的问题，本院认为，因《项目投资协议》第二条关于“项目用地”的约定无效，普格县政府不应再根据该约定负有为其办理国有土地使用权证的义务。

延伸阅读

裁判规则一：政府以协议出让方式提供经营性用地所签订的合同无效。（案例1—案例4）

案例1：陕西万里实业发展股份有限公司与陕西省泾阳县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[陕西省高级人民法院（2015）陕民一终字第00188号]认为，“双方于2011年3月28日签订的《关于在泾阳建设万里钢材物流基地项目合同书》（以下简称项目合同书），违反了《物权法》第一百三十七条关于经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让的规定，应为无效。泾阳县政府关于项目合同书有效的上诉理由不能成立，原审法院认定并无不当。合同无效后，双方应按照各自的过错承担责任。关于导致合同无效的责任划分问题，经营性用地应进行招拍挂是法律的强制性规定，具有民事行为能力的双方当事人均应知晓，现双方的项目合同书因违反该强制性规定而无效，双方均存在过错。故原审法院判令双方各自承担50%的责任并无不当，双方关于责任划分错误的上诉理由均不能成立。”

案例2：广东高时物流有限公司与揭阳空港经济区管理委员会、揭阳市揭东区人民政府合同纠纷二审民事判决书[广东省揭阳市中级人民法院（2016）粤52民终156号]认为，“本案系合同纠纷。根据本案各方当事人在二审中的上诉和答辩，本案争议焦点是空港管委会是否应与揭东区政府共同返还高时物流公司涉案款项16146000元及该款占用费。二审围绕该争议问题进行审理。高时物流公司与原揭东县人民政府（现更名为揭东区政府）于2010年12月28日签订的《物流园区项目投资合同》没有采取招标、拍卖等公开竞价的方式，将工业用地使用权以协议约定价款的方式出让，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条的规定，原审判决根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定认定该合同无效正确，本院予以维持。”

案例3：嵊州领带物流股份有限公司与永福县人民政府合同纠纷再审民事判决书[广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2015）桂市民再字第12号]认为，“本案争议的焦点是双方签订的项目投资协议书是否有效，是否符合法律规定。双方签订的项目投资协议，其主要内容为土地出让及出让价格和优惠政策。该‘协议书’涉及的土地出让属于依法应当进行招拍挂的土地，而该‘协议书’却是以土地包干价出让为主导。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。由于该‘协议书’主要内容违反了法律、行政法规的强制性规定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，应确认双方签订的项目投资协议书中涉及的土地出让及出让价格条款无效。依照《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效的合同自始没有法律约束力。因此，涉案项目投资协议书涉及的土地出让及出让价格条款部分对双方均无约束力。”

案例4：酒泉钢铁（集团）有限责任公司与陕西省泾阳县人民政府合同纠纷一审民事判决书[陕西省咸阳市中级人民法院（2017）陕04民初8号]认为，“本案中，《钢材集散地项目协议书》和《补充协议书》两份合同应为无效合同。第一，《钢材集散地项目协议书》和《补充协议书》两份合同均系被告在涉案土地未经招标、拍卖等公开竞价出让方式的情况下，与原告签订协议，收取土地出让金，违反了法律、行政法规的强制性规定，应当认定协议无效。”

裁判规则二：以协议出让方式办理用地审批手续的时间早于《中华人民共和国物权法》施行时间的，基于信赖利益保护原则，政府应继续办理协议出让手续。（案例5）

案例5：马鞍山市国土资源局与马鞍山市志民房地产开发有限责任公司不履行土地行政登记纠纷再审行政裁定书[安徽省高级人民法院（2016）皖行申字142号]认为，“依据‘正当程序’之精神，申请人应当为被申请人办理涉案土地相关手续，否则有违行政信赖原则之精神。申请人认为本案涉案地块未能办理协议出让是由于2007年10月1日《物权法》施行后，出现了商业用地禁止协议出让的内容，导致无法按照协议出让方式办理该地块的出让手续并颁发国有土地使用权证。本院认为，法不溯及既往作为一项基本的法治原则，表现在不能用后来制定的法律规范过去的事实和行为，只有这样，才能更好地维护社会秩序的稳定，保护社会公众期待的信赖利益。本案涉案地块以协议出让方式办理相关用地审批手续的时间早于《物权法》施行时间，且申请人对涉案地块建议按协议出让方式办理供地已经获马鞍山市人民政府批准，只是因申请人办理过程迟延导致未及时签订出让协议，基于对政府行政行为信赖保护之原则，申请人应当为被申请人办理协议出让手续。法律的具体规定固然可以变化，但诚信政府建设任何时候都不能缺位，这是依法治国的应有内涵。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。根据本案实际情况，申请人通过协议方式向被申请人出让涉案土地并不违反法律禁止性规定。”

裁判规则三：按照国家有关政策规定，在 2002年7月1日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议而在此后协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让。完善招标拍卖挂牌手续的，属于对有关国有土地使用权出让合同的变更或者解除，影响到相关合同能否实际履行以及是否解除问题，不影响和限制合同的效力。（案例6）

案例6：南太置业有限公司与青岛市崂山区国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事判决书[最高人民法院（2004）民一终字第106号，《最高人民法院公报》2007年第3期（总第125期）]认为，“山东省人大常委会制定的《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，是一部地方性法规；自2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，是国土资源部为加强土地管理而制定的部门规章。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条‘合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据’的规定，只有违反法律和行政法规强制性规定的合同才能被确认为无效，地方性法规和行政规章不能作为确认合同无效的依据。因此，崂山区国土局提出双方签订的《国有土地使用权出让合同》违反山东省人大常委会制定的地方性法规和国土资源部制定的部门规章，应认定为无效的请求，于法无据，不予支持。此外，按照国家有关规定，在2002年7月 1日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议而在此后协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让。崂山区国土局提出其出让讼争土地的行为违反有关行政管理规定需要完善招标拍卖挂牌手续，无法继续履行《国有土地使用权出让合同》，属于对相关合同的变更或者解除，影响到相关合同能否实际履行以及是否解除的问题，不影响和限制合同的效力，不是认定合同无效的理由和依据。”

裁判规则四：原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式出让。（案例7）

案例7：向绪家、田海洲等27人与桑植县人民政府土地行政登记二审行政判决书[湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第603号]认为，“本案被诉行政行为是桑植县人民政府为尹明生、尹金燕、尹康颁发桑国用（2013）第549号《国有土地使用证》的土地登记行为。涉案争议的205.45平方米土地原为国有划拨地，土地使用权人为桑植县房地产开发公司，在桑植县人民政府为桑植县房地产开发公司颁发的桑国用（2005）第25号《国有土地使用证》范围内。根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》4.3的规定，原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式出让。桑植县房地产开发公司作为原划拨土地使用权人可以以协议出让方式取得涉案的205.45平方米国有土地的使用权。2013年9月9日，桑植县国土资源局与桑植县房地产开发公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将1259.62平方米的国有划拨土地使用权中的205.45平方米出让给桑植县房地产开发公司，合同项下宗地出让方案业经桑植县人民政府批准，该合同自双方签订之日起生效。自此，桑植县房地产开发公司即为涉案205.45平方米国有出让土地的使用权人。桑植县房地产开发公司在取得出让的205.45平方米国有土地使用权后，即具有转让该205.45平方米国有土地使用权的主体资格，可以依法转让给他人。”

裁判规则五：划拨土地使用权转让虽经过政府批准，但自然资源主管部门未依法组织地价评估、拟定出让方案并报市、县人民政府批准，拟转让的土地使用权也未在土地有形市场等场所公开交易确定受让人和成交价款，而实际上是由划拨土地使用权人事先确定受让人，并与受让人签订土地转让合同再补办其他转让手续的，该土地转让行为不符合法律规定。（案例8）

案例8：陈海鸥、陈瑞钱等与三亚市人民政府土地行政管理二审行政判决书[海南省高级人民法院（2016）琼行终230号]认为，“本案被诉的行政行为系南新农场在将其划拨土地使用权转让给椰林公司的过程中，三亚市政府依次办理的土地转移登记行为，该登记行为的合法性涉及南新农场转让行为是否合法的问题。根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第7章的规定，划拨土地使用权申请转让的，经市、县人民政府批准，由原土地使用权人持有关材料提出申请，市、县国土资源管理部门进行审查，符合办理协议出让手续条件的，组织地价评估、核定出让金额、拟定出让方案并报市、县人民政府审批；审批同意后，申请人将拟转让的土地使用权在土地有形市场等场所公开交易，确定受让人和成交价款；转让人与受让人签订转让合同，约定双方的权利和义务，明确划拨土地使用权转让价款；受让人持有关材料申请办理土地出让手续，市、县国土资源管理部门依法收回原土地使用权人的《国有土地划拨决定书》，注销土地登记，收回原土地证书，与受让方签订《国有土地使用权出让合同》，给受让方办理土地登记。本案中，南新农场作为原土地使用权人，与受让方椰林公司签订《土地转让合同》，转让其划拨土地使用权给椰林公司，经海南省农垦总局批复同意，要求其依法办理转让手续；为办理转让手续，三亚市政府先给南新农场办理土地初始登记，颁发了8769号证；后又给南新农场办理土地使用类型和用途的变更登记，并颁发了10238号证；接着办理了土地转移登记，将土地使用权转移登记到椰林公司名下，并给其颁发12059号证。在此过程中，三亚市政府批复同意给椰林公司补办划拨地出让手续，并要求其补交40%地价款，椰林公司也按规定及时缴纳。从以上土地转让过程来看，南新农场申请划拨土地使用权转让经过了海南省农垦总局和三亚市政府的批准，但现有证据不能证明三亚市国土局依法组织了地价评估、拟定出让方案并报三亚市政府批准，拟转让的土地使用权也未在土地有形市场等场所公开交易确定受让人和成交价款，而实际上是南新农场先确定了受让人椰林公司，并与其签订《土地转让合同》再补办的其他转让手续，该土地转让行为明显不符合法律规定。”

裁判规则六：政府作出协议出让经营性用地的批复行为应认定为违法行为。若撤销该批复会给公共利益造成重大损失的，应责令政府采取补救措施。（案例9）

案例9：柘荣县骏达液化气有限公司与柘荣县人民政府土地行政批复二审行政判决书[福建省高级人民法院（2014）闽行终字第229号]认为，“柘荣县人民政府在明确涉案地块为商业用地且同一地块至少有两个意向用地者的情况下，未将该地块以招标、拍卖、挂牌等方式出让，而是批复同意柘荣县国土资源局将其协议出让给中石油福建分公司，违反了国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条和《协议出让国有土地使用权规定》第九条等相关规定。由于中石油福建分公司已取得涉案地块的国有土地使用权证，其加油站点亦已建成，若撤销该土地批复，会给公共利益造成重大损失，故应依法确认该批复行为违法，并责令上诉人柘荣县人民政府采取补救措施。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人认为一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，缺乏事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。”