第一章 总则

第一条【立法目的和依据】

为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。

法条沿革

本条是关于立法目的和依据的规定，沿袭旧法，本次未予修改。

规范目的或功能

立法目的和依据，通常规定在一部法律的第一条中，以开宗明义、总览全法。概括来看，《行政处罚法》[1]的目的和宗旨主要包括两个方面：一方面是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效进行行政管理；另一方面是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。1996年《行政处罚法》制定过程中，关于将二者中的何者置于前，有过争论。有意见认为，《行政处罚法》应当首先立足于保护公民和组织的合法权益，其次才是保障行政机关有效进行行政管理；《行政诉讼法》就将保护公民、法人和其他组织的合法权益放在维护行政机关依法行使行政职权前面。而立法部门同志认为，《行政诉讼法》与《行政处罚法》的调整对象不同，前者主要解决“民告官”的问题，后者则主要是解决“官管民”的问题，因此，《行政处罚法》首先强调规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，制裁违法行为，其根本目的也还是为了维护公共利益和社会秩序，保护全体公民和组织的合法权益。[2]近年来，法学理论研究和执法司法实务中，对于行政处罚的性质、目的和功能，设定和实施行政处罚的目的，均有新的思考；对于《行政处罚法》的立法目的，亦有不少讨论。[3]此次《行政处罚法》修订过程中，曾有意见提出对《行政处罚法》的立法目的进行微调，以更好地统领和容纳新法全部的具体规范。修订后的《行政处罚法》对本条最终未予修改。

规范内容

一、《行政处罚法》的立法目的，主要体现在以下四个方面：

（一）规范行政处罚的设定和实施。开创了从设定与实施两个方面规范行政权的立法模式，初步确立中国式阶层化的法律保留制度，是《行政处罚法》对中国行政法治做出的一个突出贡献。[4]行政处罚作为典型的侵益性行政行为，其本质属性之一即在于惩戒性，[5]必须予以严格限制。《行政处罚法》对行政处罚的种类作了明确规定，对行政处罚的设定权作了严格规范，还对行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖与适用、行政处罚的决定程序、行政处罚的执行措施等内容都作了详细规定，既为行政机关如何设定和实施行政处罚提供了完整的法律依据，也为规范行政处罚的设定和实施创建了坚实的制度基础。所谓行政处罚的设定，是指哪些国家机关可以自主规定行为规范，并规定对违反这些行为规范的行为给予什么行政处罚，它规范的是立法机关与行政机关的抽象行为。所谓行政处罚的实施，是指哪些国家机关能够给予公民、法人或者其他组织行政处罚，以及怎样给予行政处罚，它规范的是行政机关的具体行政行为。

（二）保障和监督行政机关有效实施行政管理。制定《行政处罚法》以规范行政处罚的设定和实施，就是既要保障行政机关有效实施行政管理，也要对行政机关的执法活动进行监督。保障和监督实际上是一个问题的两个方面。监督的目的也是为了保障行政机关正确行使职权，有效实施行政管理。本法对行政处罚的实施机关作了明确规定，即行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，同时对授权执法和委托处罚的内容作了明确规定，这既为行政机关和有关组织依法实施行政处罚、有效实施行政管理提供了法律保障，也避免和防止了实践中随意扩大处罚主体、不具备行政处罚权的行政机关和有关组织滥施处罚情形的发生。《行政处罚法》有不少条文体现了对行政机关的监督。例如，规定了作岀罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离的原则，规定行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督，等等。

（三）维护公共利益和社会秩序。行政机关对违法行为人实施行政处罚的目的是制裁违法行为，同时预防违法行为的再发生，以维护公共利益和社会秩序。[6]本法有多处规定体现了维护公共利益和社会秩序的立法目的。例如，明确规定当事人应当履行依法作出的行政处罚决定；为了保证行政机关有效实施行政处罚，赋予行政机关当场处罚权、保存证据权；等等。

（四）保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这是《行政处罚法》立法宗旨的基本方面。[7]在整部法律中，涉及行政机关的权力与公民、法人或者其他组织的权益之间的权衡时，首先考虑的是公民、法人或者其他组织的合法权益；法律规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，有效制裁违法行为，也正是为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，包括行政处罚相对人和社会公众的合法权益。本法严格规定行政处罚的设定权和行使行政处罚权的主体资格，从法律制度上防范行政机关的侵权行为，以避免有些执法人员用手中的处罚权做交易，以权谋私。本法有关行政处罚程序的规定，注重保障当事人的合法权益。例如，本法明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。行政机关作出较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级和吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，等等。

二、行政处罚法的依据

宪法是国家的根本法，是我国法律体系的基石。宪法规定了国家的根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构的组成和运行的基本原则等国家和社会生活最基本的问题，具有最高的法律效力和权威。《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”为了保证立法活动符合宪法精神，《立法法》第3条中明确规定：“立法应当遵循宪法的基本原则。”

《行政处罚法》是规范行政处罚设定和实施的法律，是对宪法所规定的一些原则的具体化，以保障宪法的贯彻实施。制定和修改《行政处罚法》，一是根据宪法的基本原则，二是根据宪法的有关原则和规定，如宪法所规定的公民的基本权利和义务、国家行政机关活动的原则和准则等。