第十条【法律设定行政处罚的权限】

法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

法条沿革

本条是法律设定行政处罚权限的规定，原条文本次修订未作修改。在此次修法过程中，各方面没有对本条提出修改建议。

规范目的或功能

全国人大及其常委会制定的法律位阶仅次于宪法，只要不同宪法相抵触，可以规定任何事项，包括各种行政处罚。人身自由是公民最为基本的权利，限制人身自由是一种极其严厉的处罚，绝大多数国家的法律都不给予行政机关限制人身自由的权力。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”据于“少刑化”指导思想，我国规定了限制人身自由的行政处罚，类似于国外的轻罪，但也作了严格限制，秉持特别慎重的态度。《立法法》规定，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。本条进一步规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。也就是说，除了法律，其他任何形式的规范性文件均不得规定限制人身自由的行政处罚。

规范内容

本条对法律设定行政处罚权限作了规定。

一、法律可以设定各种行政处罚

《立法法》第7条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则抵触。”在我国法律体系中，法律的效力仅次于宪法。根据本条规定，法律可以设定第9条规定的任何行政处罚种类，也可以创设任何一种行政处罚。

法律可以设定各种行政处罚也不是没有边际的。《立法法》第87条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第40条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”据此，法律不得设定侮辱公民人格尊严的行政处罚，也不得设定限制或者剥夺公民通信自由和通信秘密的行政处罚。

二、限制人身自由的行政处罚只能由法律设定

《立法法》第8条中规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。限制人身自由的行政处罚属于法律保留事项。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及其他规范性文件都不得设定限制人身自由的行政处罚。这是我国宪法原则在行政处罚领域的具体体现。当然，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在法律设定的限制人身自由行政处罚基础上，作进一步细化规定，不属于设定限制人身自由行政处罚，是可以的。

实务应用

实践中，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，得到了普遍遵循，已经深入人心。国家高度重视对公民人身自由、通信自由的保护，现举两个备案审查的例子来说明之。

《最高人民检察院关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》规定：“在重大案件中，现有证据已证明嫌疑人基本构成犯罪，侦查机关认为进一步侦查能收集到定罪所必需的证据，经检察长或检委会决定可以批准。”司法解释规定附条件逮捕，降低了逮捕的门槛，实际上设定了新的限制人身自由措施。第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》中提到：“对有关司法解释规定‘附条件逮捕’制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。”

某省《道路交通安全条例》中规定：“应调查交通事故案件需要，公安机关交通管理部门可以查阅或者复制交通事故当事人通讯记录，有关单位应当及时、如实、无偿提供，不得伪造、隐匿、转移、销毁。”2019年第十三届全国人大常委会第十五次会议审议的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》中提到：“有的地方性法规规定，公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。全国人大常委会法工委经审查认为，该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后，有关规定已经修改。”