第八条【行政责任与民事、刑事责任的关系】

公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。

法条沿革

本条是对行政责任与民事、刑事责任之间关系的规定，为此次修订中修改的条文。本次修法将第1款“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚”修改为“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚”，以便与下一句中“其违法行为对他人造成损害”保持一致。第2款“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任”修改为“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的”，因为本条的目的并不在于为犯罪行为设置刑事责任，而在于明确当某行为构成犯罪，应追究刑事责任时，行政机关应如何处理的问题。上述修改使《行政处罚法》的条文在表述上更为准确。

规范目的或功能

本条的目的在于解决行政责任与民事、刑事责任之间的关系。在行政责任与民事责任的关系上，行政责任不能取代民事责任，不能以行为人已受到行政处罚为由，而减轻其应承担的民事赔偿责任。在行政责任与刑事责任的关系上，过去由于法律规定不完善，存在个别行政机关“以罚代刑”的情形，同时，由于法条竞合的存在，行政处罚与刑事处罚交叉、重叠的现象在所难免，如果不对这些问题加以解决，很容易打乱法律秩序，造成执法主体之间权责不明、越权处罚、重复处罚或推卸责任不予处罚的现象。因此，本条对行政责任与刑事责任之间的关系予以明确，有助于不同部门法之间的衔接，确保法律体系内部的协调性。

规范内容

本条规定了行政责任与民事责任、刑事责任之间的关系，具体可从以下两个方面加以认识。

一、行政处罚与民事责任的关系

民事责任是民事主体因违反其民事义务，诸如违反合同义务、侵害他人人身财产权利等而应当承担的法律责任。《民法典》第1165条规定，行为人因过错侵害他人民事权益造成损害的，应当承担侵权责任。该规定明确了我国侵权责任上的过错责任原则。根据过错责任原则，侵权责任有违法行为、损害事实、因果关系和主观过错四个要件。其中违法行为指的是行为人实施的行为在客观上违反法律规定。[41]《行政处罚法》的立法目的在于维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，很多违法行为正是因其直接侵害公民、法人或其他组织权益而应受到行政处罚。例如《治安管理处罚法》第三章中专辟一节，对“侵犯人身权利、财产权利的行为和处罚”进行了规定，这些行为的实施者在受到行政处罚的同时，自然也应就其侵权行为给受害人造成的损害予以赔偿。关于行政处罚中的罚款与民事责任之间的先后顺序，受处罚人无力同时承担罚款与民事赔偿责任，应以民事赔偿责任为先。例如《公司法》第214条规定，公司违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金的，其财产不足以支付时，先承担民事赔偿责任。这一点在刑事领域也有类似的规定，《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第13条第1款规定：“被执行人在执行中同时承担刑事责任、民事责任，其财产不足以支付的，按照下列顺序执行：（一）人身损害赔偿中的医疗费用；（二）退赔被害人的损失；（三）其他民事债务；（四）罚金；（五）没收财产。”这些规定体现了优先保护违法行为受害者权益的精神。

二、行政处罚与刑事处罚的关系

行政处罚与刑事处罚之间的关系涉及的是法条竞合问题，行为人的某一行为，可能既违反行政法规范中的某一规定，同时又触犯刑法中的某条规定，从而产生了行政处罚与刑罚的竞合。同时，同一种违法行为，在其情节较轻时可能是行政违法行为，在其情节较重时又可能构成刑事犯罪，这就会导致诸如行政机关先处理案件，但在处理过程中发现其情节已经构成犯罪，需要移送给司法机关，或者司法机关在处理时发现案件情节较轻需要移送给行政机关的情形。对于这些情况，需要注意以下三个问题。首先，应当给予行政处罚的，不得以行政处罚代替刑事处罚，已经给予行政处罚的，在作出刑事处罚时，在罚金和刑期方面应根据本法第35条的规定予以折抵，由于刑事处罚通常来讲严厉程度更高，因此在给予刑事处罚之后，就没有必要再由行政机关予以行政处罚。其次，行政处罚与刑事处罚之间并非完全相互排斥的关系，例如《公司法》第213条规定，利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照。第215条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。在此类情况下，行政处罚与刑事处罚可以并存。最后，对于构成犯罪，但依法不需要追究刑事责任或者免除刑罚的，行政机关仍应依据行政法律规范的规定，对行为人施以相应的行政处罚。我国《刑法》规定，危害社会行为情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪；对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。但这里的情节轻微是对比犯罪行为而言，不代表其行为不具有违法性，如果构成行政违法应施以行政处罚的，行政机关应继续履行实施行政处罚的职责。

实务应用

赖某诉龙岩市地方税务局税务行政处罚决定案[42]

赖某因非法出售发票涉嫌犯罪，于2003年4月11日被龙岩市公安局取保候审，2003年12月，新罗区人民法院以非法出售发票罪判处赖某管制6个月，并处罚金20000元。龙岩市地方税务局就赖某的同一违法事实，于2003年6月17日立案调查，期间申请延长期限150天。2003年12月2日，龙岩市地方税务局作出行政处罚决定书，对赖某作出罚款30000元的处罚决定。赖某不服，向福建省地方税务局申请复议。福建省地方税务局予以维持。赖某不服，向法院提起诉讼，认为龙岩市地方税务局在司法机关审理案件还无结论前，依法无权对其实施行政处罚。

龙岩市地方税务局辩称，赖某倒买倒卖发票的行为，不仅违反了《发票管理办法》第38条的规定，而且还违反了《刑法》第209条的规定，触犯了刑律，具有双重处罚性，龙岩市地方税务局对其实施处罚并无不当，亦不违反“一事不再罚”原则。

一审法院认为，龙岩市地方税务局违反法定办案期限，属程序违法。同时，行政处罚是行政执法主体对行政相对人尚未构成犯罪的，违反行政管理秩序的行为给予处罚。《行政处罚法》第38条第1款第4项规定：“违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”本案赖某的行为已构成犯罪，且司法机关已在查处中，龙岩市地方税务局还进行行政立案，作出行政处罚，违反了《行政处罚法》第22条的规定和刑法的原则精神，属适用法律、法规错误，应予撤销。龙岩市地方税务局不服提起上诉。二审法院认为，本案龙岩市地方税务局报其上级审批延长期限并不违反法律法规规定。但《行政处罚法》第22条和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条、第13条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。只有待司法机关认定当事人的违法行为不构成犯罪，不需要追究刑事责任后，行政执法机关才依法作出处理。本案中，龙岩市地方税务局明知赖某倒买倒卖假发票的行为已被公安机关刑事立案侦查，其本应依法待司法机关作出处理后，再决定是否追究行政责任，可龙岩市地方税务局却在刑事司法程序尚未对赖某处理的情况下，就先行对其作出罚款30000元的行政处罚，明显违反法律规定。最终，二审法院驳回上诉，维持原判。

本案体现了行政处罚与刑事处罚的关系问题。《行政处罚法》规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。国务院颁发的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定：“行政执法机关对公安机关决定立案的案件，应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办结交接手续；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”明确了当事人的违法行为已构成犯罪，行政机关就必须将案件移送司法机关追究刑事责任，应当给予刑事处罚的不得以行政处罚代替。上述规定从立法本意上亦隐含了对当事人的同一违法行为，当司法机关依刑事诉讼程序正在查处中，那么行政机关就应待司法机关在刑事诉讼程序中认定该违法行为不构成犯罪，而行政机关又确定其构成行政违法应受行政处罚的，才追究行为人行政责任作出行政处罚。本案中，刑事处罚与行政处罚系针对赖某非法出售假发票这一起违法行为作出，且该行为并不属于法律规定可同时适用行政处罚和刑罚双重处罚的情形，因此，龙岩市地方税务局先行追究赖某的行政责任，作出罚款3万元的行政处罚，明显违反了《行政处罚法》的规定，依法应予撤销。

吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境行政附带民事公益诉讼案[43]

白山中医院新建综合楼时，未建设符合环保要求的污水处理设施就投入使用。白山市人民检察院调查发现白山中医院通过渗井、渗坑排放医疗污水。经对白山中医院排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检验，化学需氧量、五日生化需氧量等均超过国家标准。白山市卫生和计划生育局在白山中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验为合格。白山市人民检察院提起诉讼，请求判令白山市卫生和计划生育局于2015年5月18日为白山中医院校验《医疗机构执业许可证》的行为违法；白山市卫生和计划生育局履行法定监管职责，责令白山中医院限期对医疗污水净化处理设施进行整改；白山中医院立即停止违法排放医疗污水。

白山市中级人民法院一审认为，在白山中医院未提交环评合格报告的情况下，白山市卫生和计划生育局对其《医疗机构执业许可证》校验合格，违反相关法律法规规定，该校验行为违法。白山中医院违法排放医疗污水，导致周边地下水及土壤存在重大污染风险，白山市卫生和计划生育局未及时制止，其怠于履行监管职责的行为违法。白山中医院未安装符合环保要求的污水处理设备，通过渗井、渗坑实施了排放医疗污水的行为，产生了周边地下水及土壤存在重大环境污染风险的损害结果，应当承担侵权责任。遂判决确认白山市卫生和计划生育局于2015年5月18日对白山中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法；责令其履行监管职责，监督白山中医院在三个月内完成医疗污水处理设施的整改；白山中医院立即停止违法排放医疗污水。一审宣判后，双方当事人均未上诉，一审判决已生效。

本案涉及卫生行政许可及医疗污水污染地下水水体、土壤等环境要素的保护问题，系检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼，行政公益诉讼判决与民事公益诉讼判决由法院同一合议庭于同日分别作出。人民检察院依法创新环境公共利益司法保护方式，积极提起行政附带民事公益诉讼，督促行政机关依法履行监管职责，监督行政管理相对人履行环境保护法定义务并承担停止侵害的民事责任，避免了重大环境污染事件的发生，取得了良好的法律效果和社会效果。人民法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼分别立案，由同一审判组织一并审理、分别裁判的方式，在行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人，充分保障了行政管理相对人发表意见的权利，同时通过民事诉讼程序依法确定白山中医院的民事责任，对于妥善协调同一污染行为引发的行政责任和民事责任具有示范意义。本案凸显了行政附带民事公益诉讼在审理程序上的巨大优势，即在两种诉讼中存在着某些共同的事实和证据问题时，通过附带诉讼的方式，由同一审判组织在同一程序中查明这些事实、认定这些证据，既可以节省时间，又能够避免相互矛盾的判断。对于两种诉讼中相异的事实及证据，合议庭可以行使诉讼指挥权，将两种程序分开处理。

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[1] 为方便阅读，本书中法名统一略去“中华人民共和国”。

[2] 陈延庆、张世诚：《行政处罚法的意义及其基本原则》，载《中国法学》1996年第2期。

[3] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期；熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期；曹鎏：《论“基本法”定位下的我国〈行政处罚法〉修改》，载《政治与法律》2020年第6期等。

[4] 李洪雷著：《行政法释义学：行政法学理的更新》，中国人民大学出版社2014年版；李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法修订草案〉》，载《法商研究》2020年第6期。

[5] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期。

[6] 关于行政处罚目的的讨论，参见熊樟林：《行政处罚的目的》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。

[7] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，法律出版社1996年版，第1页。

[8] 胡建淼：《“其他行政处罚”若干问题研究》，载《法学研究》2005年第1期。

[9] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[10] 张晓莹：《行政处罚视域下的失信惩戒规制》，载《行政法学研究》2019年第5期。

[11] 应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。

[12] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[13] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[14] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第170页。

[15] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。

[16] 黄海华：《行政处罚的重新定义与分类配置》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[17] 《关于人口与计划生育法（草案）的说明》；乔晓阳主编：《人口与计划生育法释义及实用指南》，中国物价出版社2002年版，第193页。

[18] 参见〔2018〕皖1821行初10号行政判决书、〔2019〕皖18行终165号行政判决书。

[19] 《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第8期，第43—48页。

[20] 2015年4月2日国家安全监管总局令第77号修正的《安全生产违法行为行政处罚办法》为现行有效的规定。

[21] 应松年：《规范行政处罚的基本法律》，载《政法论坛》1996年第2期。

[22] 比如，治安处罚的依据主要为《治安管理处罚法》，交通处罚的依据主要为《道路交通安全法》《城市道路管理条例》《道路交通安全违法行为处理程序规定》等，食品安全领域的处罚依据主要为《食品安全法》《食品安全法实施条例》等。

[23] 曹鎏：《论“基本法”定位下的我国〈行政处罚法〉修改》，载《政治与法律》2020年第6期。

[24] 曹鎏：《论“基本法”定位下的我国〈行政处罚法〉修改》，载《政治与法律》2020年第6期。

[25] 参见鹤壁市淇滨区人民法院〔2011〕淇滨行初字第17号行政判决书。

[26] 据此，确认违法但不撤销，需要同时具备两个条件：程序违法本就属于轻微违法，不包括动摇程序法治基本价值的程序违法；不影响当事人权利，包括实体权利和基本的程序权利。《行政诉讼法》作此规定，旨在平衡程序法治与行政效率。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》将“程序轻微违法”界定为三种情形：处理期限轻微违法；通知、送达等程序轻微违法；其他程序轻微违法的情形。同时，对于程序违法、结果正确的行政处罚行为，单独评价程序违法的法律责任的同时，维持行政行为的效力，可以避免不必要地重作行政行为。

[27] 应松年、刘莘主编：《行政处罚法理论与实务》，中国社会出版社1996年版，第22页；周佑勇著：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第221页。

[28] 冯军著：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第101页。

[29] 关保英主编：《行政处罚法新论》，中国政法大学出版社2007年版，第13—17页。

[30] 《治安管理处罚条例》（1957年）第31条：“本条例没有列举的违反治安管理行为，市、县公安局可以比照本条例第五条至第十五条中最相类似的条款处罚，但是应当经过市、县人民委员会核准。”

[31] 王连昌：《论依法行政的实质和依据》，载《重庆行政》2000年第2期。

[32] 参见浙江省海宁市人民法院〔2000〕海行初字第2号行政判决书、浙江省嘉兴市中级人民法院〔2000〕嘉行终字第3号行政判决书。

[33] 陈延庆、张世诚：《行政处罚法的意义及其基本原则》，载《中国法学》1996年第2期。

[34] 参见云南省安宁市人民法院〔2001〕安法行初字第1号行政判决书、云南省昆明市中级人民法院〔2001〕昆行终字第36号行政判决书。

[35] 该案为最高人民法院2020年发布的十起长江经济带生态环境司法保护典型案例之八，参见四川省内江市中级人民法院〔2019〕川10行终29号行政裁定书。

[36] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。

[37] 参见吉林省农安县人民法院〔2018〕吉0122行初43号行政判决书。

[38] 该案为甘肃高院发布2017年度甘肃省法院十大案件之八。参见甘肃省高级人民法院〔2017〕甘行终429号行政判决书。

[39] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第3期。

[40] 该案为国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（2008年行政审判案例卷）》收录案例，参见福建省宁德市蕉城区人民法院〔2006〕蕉行初字第31号行政判决书、福建省宁德市中级人民法院〔2007〕宁行终字第19号行政判决书。

[41] 最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第25—28页。

[42] 该案为国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（2006年行政审判案例卷）》收录案例，参见福建省龙岩市新罗区人民法院〔2004〕龙新行初字第28号行政判决书、福建省龙岩市中级人民法院〔2005〕岩行终字第8号行政判决书。

[43] 该案为最高人民法院2019年发布的十起环境公益诉讼典型案例之十。参见吉林省白山市中级人民法院〔2016〕吉06行初4号行政判决书、吉林省白山市中级人民法院〔2016〕吉06民初19号民事判决书。