四、当前市场体系建设存在的主要问题及其根源

当前，我国现代市场体系已初步建立，但仍不完善，离达到“高标准”的要求仍有不少差距。其表层问题主要表现为构成市场体系的诸要素不能适应现代市场体系的要求，一些制约市场发挥决定性作用的短板仍有待补齐；深层矛盾主要表现为体制机制仍然存在诸多弊端，构成了约束市场发挥决定性作用的根源（见图1-3）。

（一）高标准市场体系建设需补齐五大短板

当前市场体系建设仍存在五大短板，从市场主体看是活力不足，从市场客体看是要素市场化配置程度不高，从市场机制看是市场准入不畅通、市场竞争不充分，从制度环境看是营商环境不完善。

短板一：市场主体活力不足，突出表现在企业自主创新能力不强和民营企业信心不足

受企业家精神相对缺失、激励机制不完善等因素影响，市场主体活力不足仍然是制约现代市场体系建设的重要短板。其突出表现，从发展动力看是自主创新能力不强，从主体类型看是民营企业信心不足。

企业开展自主创新的激励不足，原始创新能力不强。一方面，国有企业开展自主创新的激励机制不完善。一些企业市场主体地位仍未真正确立，企业内部激励约束机制仍有待完善，部分企业还存在内部人控制、利益输送等问题，导致一些国有企业有创新条件而缺乏创新积极性。另一方面，民营企业获取创新资源的能力不强。民营企业在融资信贷、吸引创新人才、参与成果转化等方面仍面临一些体制性的约束，导致一些民营企业有创新动机而缺乏创新资源。受此影响，在一些重要的创新型行业和前沿领域，我国在技术创新方面仍扮演着追随者和模仿者角色，国内企业很少能够在前沿技术创新和应用上发挥引领作用。2017年，我国国内发明专利授权量仅占全部专利授权量的13.2％，大量专利为实用新型和外观设计，反映出我国企业创新能力仍有待提升。

民营企业发展仍面临不少歧视性限制和隐性障碍，致使企业发展信心不足。在诸多领域，民间投资仍存在市场准入的隐性障碍，相关配套措施不完善，政策落实不到位，导致民营企业难以公平参与竞争。比如在招标方面，虽然表面上向民营企业开放，但在资质条件、相关业绩、专业要求等方面往往要求过高，大量民营企业被排除在外；在企业评级方面，同等条件下，民营企业评级往往要比国有企业差；在融资方面，针对民营企业尤其是中小企业的信贷歧视依然存在。在相关体制约束下，尽管中央出台了一系列促进民间投资的政策文件，但企业的发展信心仍然不足，民间投资增速总体呈下行趋势。从规模以上工业企业的数量变动情况看，2018年上半年，安徽省新进规模以上工业企业788家，退出2 374家，净减少1 586家。湖北省新进企业750家，退出2 155家，净减少1 405家。在国有企业基本稳定的情况下，规模以上企业数量减少反映出民营企业发展呈收缩之势。

短板二：要素市场化配置程度不高，突出表现在要素市场分割和要素价格扭曲

推进要素市场化配置改革，是建设高标准市场体系的内在要求，也是当前有效激发各类要素的潜能和活力，增强发展新动能的重要举措。尽管我国要素市场化改革取得了重大进展，但我国要素市场化改革明显滞后于商品市场化改革的步伐，一些领域的要素配置市场化程度仍然不高。其突出表现，从配置过程看是要素市场分割，从配置结果看是要素价格扭曲。

部分领域还存在要素市场分割现象。目前，我国已经在土地、资本、劳动力、技术等要素市场都建立起了公开、透明的交易体系，要素价格可以按照供求关系动态调整，促进资源有效配置。但与此同时，还存在大量地下、灰色、政策难以企及的市场，在这些市场，要素配置偏离了市场规则，难以实现有效配置。例如，资本市场中，在债券发行、交易等方面竞争较为充分，市场信号较为明确，而在一部分地区的信贷市场中，行政力量干预较多、透明度较差。2015年以来，在我国一年期贷款基准利率持续低于5％的情况下，反映民间借贷利率的温州地区民间融资综合利率一年期贷款利率始终处于15％左右的高位，可见融资领域存在较为严重的市场分割现象。

部分生产要素价格形成机制不健全，价格严重扭曲。在一些领域，要素价格形成机制不健全，导致要素配置效率不高。主要表现为，政府定价透明度不高，监管规则不完善；市场定价的秩序不规范，政府不当干预过多，价格不能灵活调整。例如，在债券市场，由于评级机制不健全，导致债券发行利率不能完全反映企业经营风险。据统计，2018年上半年出现的债券市场风险事件中，违约债券数量共有59只，14家新增违约主体，但这些债券发行时主体评级均在AA等级之上。在土地市场，政府完全控制土地供应，土地指标安排不合理，导致部分城市土地价格畸高，进而造成住房价格泡沫化现象严重。根据发达国家经验，合理的房价收入比一般不超过6，但2017年深圳、上海和北京的房价收入比分别达到39.64、27.98和25.7。要素价格扭曲给我国的经济发展带来了严重的损失，芝加哥大学谢长泰教授等人的研究表明，如果按照边际收益均等化对我国的劳动和资本进行再配置，我国全要素生产率可以提升25％到40％。这反映出要素市场扭曲使我国出现了严重的行业间要素错配，给经济发展带来了大量的无谓损失。

短板三：市场准入不畅通，突出表现在重点领域准入门槛高和隐性壁垒难破除

尽管通过行政审批体制改革，我国市场准入门槛有所降低，但在部分领域市场准入不畅通问题仍有待破解，很大程度上导致了不同市场主体之间的不平等。其突出表现，既有改革不到位问题，即重点领域准入门槛高，也有改革政策落实不到位问题，即隐性壁垒难消除。

我国政府努力践行“市场非禁即入”原则，但一些重点领域准入门槛仍然较高。我国已经出台全国统一的市场准入负面清单管理制度，彰显了政府部门践行“市场非禁即入”原则的决心与魄力。但是，在实践中仍遇到一定阻力，特别是在电信、石油、电力、铁路、金融、文化等领域，不同程度上仍存在 “卷帘门”“玻璃门”“弹簧门”等现象，民间投资者容易陷入“进无预期、行有阻碍、退无出路”的各种困境。以油气领域为例，我国已经逐步放宽了民营企业进入油气勘探开发领域的准入条件，但现实中民营企业的勘探开发仍局限于煤层气、页岩气等非常规油气勘探开发领域。

在一些准入逐步放开的领域，也存在市场壁垒“虚低实高”，隐性壁垒难消除的问题。随着行政审批体制改革逐步深入，“明”的显性壁垒大大减少。但从“暗”的隐性壁垒来看，问题更加复杂，破除各类垄断的制度安排的系统性、协调性尚待提升，进一步深化垄断行业的改革仍面临既得利益集团的阻碍。受体制惯性的影响，部分体制内的国有企业仍是“亦官亦商”的主体，非但没有加快退出一般竞争性领域，反而在可竞争性领域占据更多资源优势和更大市场支配地位，加剧了对其他市场主体的排除或限制。以招投标为例，部分已经开放竞争的领域“必须招标”和招标过程中存在的不规范行为屡受诟病，被认为是限制社会资本尤其是民营主体进入的“隐性壁垒”。

短板四：市场竞争不充分，突出表现在政府歧视性支持政策和企业垄断行为多发

受市场发育不完善影响，一些领域市场竞争仍不充分，竞争机制发挥作用的市场环境有待改善。其突出表现，从政府层面看是歧视性支持政策过多过滥，从企业层面看是垄断行为未受到应有的约束。

公平竞争理念仍未深入人心，歧视性的支持政策仍有较大市场。随着经济体制改革不断深化，全国统一市场基本形成，公平竞争环境逐步建立。但一些行政主体和决策部门公平竞争意识还比较淡薄，仍然习惯用排除和限制竞争的政策措施来实现行业或区域发展目标。部分企业也习惯寻求不合理的支持政策来谋求企业发展的竞争优势。地方保护、区域封锁和不合理的市场准入仍然存在，歧视性优惠和限制政策，违法给予优惠政策或减损市场主体利益仍较为普遍。这些做法破坏了竞争机制发挥作用的政策环境，导致了严重的资源错配、扭曲了市场价格、损害了社会福利，对经济发展造成了巨大伤害。以政府补贴为例，对上市公司的统计表明，2017年获得补助的中央企业，其所获政府补助金额的中位数水平约为2 000万元，在各类型企业中排在首位，地方国有企业中位数补助水平也接近1 600万元，而民营企业则不足1 000万元，不足央企的一半。反映出政府补贴存在一定的所有制歧视。

企业垄断行为表现形式多样，对社会福利损害较为严重。随着市场的产业组织结构不断演化，部分行业市场集中度快速提升。一些具备市场支配地位的企业滥用垄断势力，通过产品销售中的垄断高价、要素买入中的垄断低价、限定转售价格、限定销售区域、捆绑销售、滥用知识产权等多种方式实施垄断行为。部分企业为攫取并瓜分垄断利润达成垄断协议，甚至有行业协会组织企业进行协商后达成价格垄断协议。相关行为损害了竞争机制发挥作用的市场基础，产生排除和限制竞争、阻碍创新的影响，严重损害消费者福利。

短板五：营商环境不完善，突出表现在政务诚信建设滞后和企业税费负担较重

尽管我国营商环境持续改善，但与发达国家相比仍存在一定差距。营商环境方面的短板制约了企业的活力和创造力，也影响了市场配置资源的效率。在营商环境的各个层面，企业反响较为强烈的是政务诚信建设滞后和税费负担较重。

部分地区政务诚信建设有待加强，“新官不理旧账”问题仍然存在。近年来，我国法治政府建设取得了长足进展，但现实中一些地方法治意识不强的现象仍然存在，部分地方政府的失信行为有损政府公信力和社会福利。少数地方政府因政府规划调整、政策变化导致市场主体与政府签订的民商事合同不能履行。有的企业上缴国有土地使用权出让金、投资款、租金后，土地使用权被无故收回。有的地方政府招商引资时过度承诺，优惠政策无法落实，一些地方出现政府换届后“新官不理旧账”现象。

部分企业税费负担仍较重，办税流程复杂加重企业负担。近年来，随着降成本工作持续推进，大部分企业税费负担显著下降。但由于政策设计和执行中存在的问题，导致部分企业税收负担仍然较重。一方面，在大部分税种税率降低的情况下，有些企业综合税收负担并没有显著下降。在财政收入放缓的大背景下，收过头税、巧立名目增设新收费项目、在税收征收中过度监管和过度执法的现象仍然存在。另一方面，企业还需要面对办税流程复杂等问题。有的地方政府对承诺的税收返还政策执行不到位，或者对税收返还施加各种附加条件。有的地方办理出口退税流程复杂、时间长，大量出口退税被扣押不仅影响企业利润，也造成企业资金周转不畅。

（二）市场体系不健全存在五大体制根源

体制机制不健全是现代市场体系各方面问题的深层次原因。建设现代市场体系，必须从体制机制上下功夫。当前，在我国建设现代市场体系过程中，产权、信用、市场监管、市场自由竞争、财税与绩效考核等方面仍面临一定的体制约束。

根源一：产权保护不严格

当前，产权领域的突出问题既有产权制度设计中先天不公平的问题，也存在产权制度落实中的保护不力问题。产权保护不力在一定程度上制约了企业经营和消费者消费的自主性，也影响了商品和要素的自由流动，还有可能阻碍市场公平竞争，进而成为制约市场机制发挥作用的重要瓶颈。

一是产权法律体系尚不完善，侵害产权行为时有发生。在部分地区，利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生，利用刑事手段插手经济纠纷的现象在一定程度上仍然存在。相当一部分企业家对自己的财产缺乏安全感，对企业发展前景缺乏稳定预期，投资兴业意愿低落。

二是部分产权纠纷案件久拖不决，难以及时依法处置。这些案件的形成有历史原因，但也反映出司法程序复杂，司法效率不高等问题，影响了企业的正常生产经营，在部分企业家群体中引发了悲观预期。

三是针对不同产权形式存在各种歧视性做法。在一些地区和一些特定行业，由于产权属性不同，不同所有制的企业往往被分为三六九等，民营企业受到歧视的情况时有发生。

根源二：信用体系不健全

信用是市场经济的基石，健全社会信用体系是市场体系有效运转的基础。市场信用机制不健全是影响要素市场化配置、抬高制度性交易成本的重要原因。

一是信用方面的法律法规不健全。从立法角度看，相关部门及地方规章建设水平不一，有的还相对滞后。由于缺乏规范，一些缺乏信用、扰乱市场秩序的企业混同于恪守信用、遵纪守法的企业中间，最容易导致市场主体出现“劣币驱逐良币”现象。由于信用体系不完善，企业就会更加倾向于通过损害信用来获取短期收益，进而导致市场秩序混乱。

二是社会信用信息的共享机制和管理体制有待进一步完善。行政管理的条块分割限制了信用信息的共享，各部门信用信息资料的互联互通水平有待进一步提升。目前，在联合惩戒方面已取得显著进展，但在信用修复、异议处理等方面仍存在部门之间、地区之间、不同层级之间沟通不畅的问题。此外，在信用评价标准、信用修复程序等方面也存在部门之间、区域之间的差异性，在一定程度上影响了市场的统一性。

根源三：市场监管不到位

市场监管是弥补市场失灵，保障市场有效运行的有力手段。我国的市场监管体系正在逐步完善，但仍存在多方面的问题。监管体系不完善放任了不规范和不正当竞争行为，成为发展过程中面临的重要体制短板。

一是多头监管和竞相监管加重了企业负担。在新一轮机构改革中，市场监管的统一性得到大大加强。但在部分领域，仍存在多头监管问题，在一些业务有交叉的领域也可能涉及多个监管部门。多头监管下，不同部门各自出台的规定或政策一旦存在分歧，企业就可能无所适从。部门还存在信息沟通不畅的情况，各个部门可能对同一项监管工作重复检查，为应对同一监管事项企业需要付出多重成本，加重了企业负担。

二是部分领域仍然存在监管空白和监管失灵。在一些新兴领域，由于政府监管在制度设计、人员配置等方面未能跟上行业发展的步伐，导致部分领域出现了监管空白。在监管空白的领域，往往存在市场主体无序竞争、市场秩序混乱的问题。在另外一些领域，由于监管部门与被监管机构存在利益关系，或者是地方政府为促进本地发展放松监管，导致出现监管失灵问题。存在监管失灵的地方，往往会出现企业之间不公平竞争、产品和服务质量难以保障、环境保护不严格导致的负外部性难消除等问题。

三是宏观调控政策和监管政策功能混淆，“运动式”监管影响企业正常生产经营。我国监管政策有时候承担了一定的宏观调控职能，通过“运动式”监管来实现宏观调控目标在我国时有发生。“运动期间”监管部门往往觉得监管力度越强越好，政策越严越好。各个部门竞相出台政策，各地层层加码，实施暴风骤雨式的监管政策。如果某一行业成为重点监管对象，短时间内各类机构纷纷上门监管，直接影响企业正常生产经营活动。“运动式”监管之下，决策部门与市场之间缺乏政策沟通机制，政策制定者既没有时间，也缺乏渠道与市场主体进行沟通，在市场出现预期之外的变化之后往往缺乏科学的应急预案。结果导致市场的正常调节机制难以发挥作用，也不利于市场体系方面的长期制度建设。

根源四：行政垄断未打破

行政性垄断往往表现为滥用行政权力排除和限制竞争。行政性垄断直接破坏市场竞争，导致生产要素无法按市场规则有效配置。

一是存在政府部门参与和庇护下的行业横向垄断协议。在政府部门庇护甚至主导下，使某些特定行业内的主要企业达成协议或默契，在市场交易行为中采取相同的价格标准，或者强制性销售某种产品或服务，对消费者权益和相关企业利益造成损害。如某地保险行业协会在政府部门的发文支持下，规定其几个特定类型险种的价格标准区间，这种行为属于非常明显的行政性垄断行为。

二是设置地区封锁性市场壁垒。地区封锁性行为即地方保护主义，或者说地方市场分割造成的排他性行为，通常表现为对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准或规定歧视性价格，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动，以及限制其在本地投资或者设立分支机构，又或是阻止本地的原材料或特殊产品销售到外地等。这些行为限制了外来企业参与本地市场竞争。

三是针对单个企业颁布排他性规定。由于有些行业的市场结构特征，在一个地方只有一家企业垄断经营。一旦这些企业和政府合谋，便会出现针对单一企业颁布排他性规定的行政性垄断行为。如某地交通大队为了推进所谓的智慧交通建设，发文规定全市的车辆只能安装由某个公司提供的电子识别系统。这种指定交易行为限制了特定领域的竞争，也影响了商品和要素的市场化配置。又如，在电力市场，部分省市以规范新建住宅供配电设施安装市场秩序为名，实施了以“统一安装，统一收费”为主要特点的“新居配”政策。该政策指定供电企业统一建设新建居民住宅小区供配电设施，并按区域统一设定收费标准的做法，涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争，随后被反垄断部门全面叫停。

根源五：财税与绩效考核体制存在弊端

地方保护问题由来已久，已经成为妨碍市场统一性的重要障碍。地方保护表现为地方政府为维护本地方利益，实施各种违背市场规律、破坏市场基本运行规则的行为，其根源在于“分灶吃饭”的财政体制与不良政绩观下的“GDP竞赛”。

一是在现行央地财政关系下，地方政府有较强动机让各类企业把各种税收留在本地。现行体制下，地方政府有相对独立的财权和事权，财政状况的好坏直接关系地方经济利益，良好而可持续的财力水平是地方政府参与发展“竞赛”的重要支撑，从而也成为各类地方保护行为发生的真实动机。地方政府在实施产业政策时，倾向于更多补贴能够成为其稳定税源的本地企业和项目。部分地方为了将税收留在本地，要求外来企业必须在本地设立子公司从而在当地纳税，或以行政手段阻挠外来企业并购本地企业，以重复检查或双重标准妨碍跨区连锁经营等。

二是地方政府绩效考核中过度关注经济增长，导致地方出现“GDP竞赛”。在部分地方的政绩考核中，经济增长占据了较高权重，在部分官员中引发了不良政绩观。这使得地方政府之间存在类似市场主体的竞争性，竞争一旦失序失规，引发恶性竞争，就会导致地方保护主义。有些地方为了引进企业促进眼前的经济增长，无偿或低价转让土地使用权，放任中低端行业持续低水平扩张，导致了经济下行阶段过剩产能“久去不绝”的顽疾。在地方公共资源配置和公共项目招投标过程中，有些地方为使本地企业中标，存在与当地企业合谋串标、设计外来企业陪标及设置各式排他性门槛等暗箱操作行为。