3.行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告
——陆某等人诉某市人民政府和市规划局行政规划案
【基本案情和诉讼策略】
不服行政许可决定的利害关系人，在提起行政诉讼时，可否将对外署名的行政机关和作出批准行为的人民政府列为共同被告？对此，司法实践中存在较大争议。2015年12月10日，最高人民法院作出（2015）行提字第30号行政裁定书，认为应将作出行政许可的行政机关和作出批准行为的人民政府作为共同被告，裁定撤销一、二审法院不予受理的行政裁定书，指令某市中级人民法院受理陆某等人诉某市人民政府和市规划局行政规划纠纷案。
2010年7月，某市石化医院向市规划局提出在原址附近的地块上扩建分院的规划申请。同年8月，市规划局作出《准予行政许可决定书》，认为石化医院的申请符合规划法定条件，决定准予其规划行政许可申请。同时，市规划局还作出了（2010）091号《规划条件》。之后，石化医院又于2012年12月向市规划局提出申请调整原规划的报告，市规划局收到后作出了同意调整的行政许可，并作出了（2012）195号《规划条件》。对此，居住在涉案地块周边的合力花园业主，先后向有关部门提出对扩建项目高层建筑间距不足等内容的反对意见。市规划局作出书面答复，告知合力花园业主，对涉案工程规划如有异议，可以申请行政复议或提起行政诉讼。合力花园业主委员会向省建设厅申请行政复议无果后，又向所在区法院提起行政诉讼，要求撤销原规划许可和规划条件。2014年10月，区法院作出行政裁定书，以合力花园业主委员会的起诉未获得业主大会决定同意或过半数业主同意为由，裁定驳回合力花园业主委员会的起诉。
在此情况下，陆某等合力花园的业主，通过向律师咨询，认为需要调整诉讼策略和方案。应当改换原告主体，由愿意参加诉讼的业主个人作为原告，争取将案件诉至中级人民法院以寻求更为超脱的诉讼环境，如果一审判决不利，还可以向省高院申请二审和向最高法院申请再审。后经研究发现，涉案规划许可和规划条件虽然是市规划局署名出具的，但批准机关是市政府。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，可以将作出行政许可决定的机关和批准行政许可的机关作为共同被告，并根据行政诉讼法和司法解释关于起诉县区以上人民政府的案件可以由中级人民法院管辖的规定，将案件起诉至市中级人民法院。为此，陆某等人开始了诉讼前的准备工作。
【诉讼情况及处理结果】
2014年11月，陆某等人以相邻关系利害关系人的身份，以市政府和市规划局为共同被告，向市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销市政府和市规划局共同作出的规划行政许可和相关规划条件，并判令市政府和市规划局重新对石化医院东院区扩建工程项目核定规划。市中院接到起诉状后，作出（2014）立行初字第9号行政裁定，认为“起诉人虽主张该行政行为已经市政府批准，但没有证据证明该具体行政行为是由市政府所作”，“起诉人在起诉状中将市政府列为被告，明显属于错列被告，对其以市政府提出的起诉，人民法院应裁定不予受理”，故裁定不予受理原告陆某等人的起诉。
陆某等人不服一审裁定，向省高级人民法院提起上诉。陆某等人上诉认为，市政府应当与市规划局作为本案的共同被告。涉案规划许可条件是某市城市规划委员会审议通过，经市政府批准的。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条的规定，上诉人将市政府与市规划局列为共同被告正确，一审法院应当依法受理。请求二审法院依法撤销一审裁定，责令市中级人民法院依法受理本案。
二审法院审理认为，本案属于行政规划纠纷，二审争议的焦点是原审法院裁定不予受理是否恰当。关于市政府是否属于本案适格被告问题，因本案规划条件是市规划局署名作出的行政行为，并非市政府所作的行政行为。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条关于应当以署名机关为被告的规定，认定陆某等人在起诉状中将市政府列为被告属于错列被告，裁定不予受理并无不当。因此，二审法院裁定驳回陆某等人的上诉。
陆某等人不服，向最高人民法院申请再审，请求指令原一审法院受理本案。最高人民法院对本案提审后认为：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告……”的规定，本案应以市政府为共同被告，再审申请人的申请理由成立。为此，裁定撤销市中院和省高院的一、二审行政裁定，指令市中级人民法院受理本案。
【争议问题和法律评析】
一、本案一审裁定关于陆某等人起诉市政府没有事实根据的认定，既不符合客观事实，也与行政诉讼被告负举证责任的法律规定相悖
行政诉讼的举证责任应由谁承担？原告在行政诉讼中应提交哪些事实证据？《行政诉讼法》和司法解释都明文规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和行政行为依据的规范性文件。而原告的举证责任，除诉被告不履行法定职责、行政补偿、国家赔偿等案件外，原告只需提出行政行为存在的事实依据，并没有其他举证要求。对照本案事实和法律规定，原一、二审裁定不予受理的理由不能成立。从事实上讲，本案所涉的规划行政许可和规划条件的文件内容中，已明确反映该行政行为是由市政府批准的，且本案诉讼前合力花园业主委员会已提起过行政复议程序，省建设厅的《行政复议决定书》中也确认了涉案地块的行政许可和规划条件系经市政府批准的事实；从法定程序上讲，根据《城乡规划法》和该省《城市控制性详细规划管理条例》第十九条的规定，市规划局在核发地块《规划条件》时，必须由市政府批准；从举证责任上讲，根据行政诉讼被告负举证责任的规定，陆某等人起诉时，只要在起诉状中写明本案行政行为是由市政府批准的事实，并提供初步事实依据（如相关书证），就已经完成了举证责任，其余事实证据（包括市规划局的呈报资料和市政府的批准文件等详细资料）依法应由被告举证。因此，原一审裁定关于陆某等人“起诉某市政府没有事实根据”的认定，既不符合客观事实，也不符合法律规定。
二、原二审裁定关于陆某等人将市政府和市规划局列为共同被告不符合法律规定的认定是错误的，陆某等人起诉“双被告”具有充分的法律依据
本案行政争议是否属于行政许可纠纷案件？如果属于行政许可案件，将作出机关和批准机关列为共同被告有何法律依据？首先，对照我国《行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”的规定，本案行政行为完全符合行政许可的法律特征。而且，根据各级规划行政机关的“权力清单”，规划行政许可和土地规划条件审批均属于行政许可事项，况且，市规划局作出的行政许可文件名称就是《准予行政许可决定书》。因此，处理本案时应依法适用《行政许可法》及相关司法解释。此外，根据《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条的规定，除准予行政许可的决定外，就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为同样属于行政许可的范围。其次，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告……”的规定，陆某等人作为相邻关系利害关系人，不服市规划局和市政府对石化医院的行政许可行为，将作出机关和批准机关列为共同被告于法有据。原二审法院以涉案规划条件是市规划局所作，而并非市政府所作为由，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，维持原一审裁定，这无论在认定事实方面还是在适用法律方面都是错误的。
三、本案应根据《立法法》的规定，按照特别规定优于一般规定的法律适用原则，优先适用行政许可法相关司法解释的特别规定，予以立案
本案涉及司法解释的一般规定与特别规定不一致时的法律适用问题。最高人民法院在2000年《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条中作出了“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的一般规定，而2009年最高人民法院又在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条中作出了“行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告”的特别规定。关于作出此特别规定的理由，时任最高人民法院行政庭庭长赵大光在《法律适用》杂志2010第4期的《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》一文中作了详细的阐明（详见本文所附参考资料）。
2014年修正后的《行政诉讼法》实施后，最高人民法院于2018年2月重新制定颁发了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，其中第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该一般规定与2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定不仅序号相同，文字内容也基本一致，而《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》至今依然有效。况且，最高人民法院对本案作出的（2015）行提字第30号再审裁定书的时间是2014年修正的《行政诉讼法》实施后的2015年12月10日，其中也引用了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》作为处理本案的依据。可见，无论是从法律规定上讲还是从司法实践上讲，人民法院审理行政许可案件不应适用行政诉讼司法解释的一般规定，而应根据《立法法》第九十二条“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的规定，优先适用行政许可法司法解释的特别规定。据此，法院对此类“双被告”案件应当予以立案。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
……
《中华人民共和国行政许可法》
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
《中华人民共和国立法法》
第九十二条 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》
第一条 公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
第四条 当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）
第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
参考案例
最高人民法院（2015）行提字第30号 陆某铭等25人诉某市人民政府、某市城乡规划局行政规划纠纷案
【裁判要旨】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”陆某铭等人一审时虽未明确对某市人民政府的批准行为提起诉讼，但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准（2012）195号地块规划条件的某市人民政府列为共同被告，应视为陆某铭等人对批准行为不服一并提起了诉讼，故应以某市人民政府为共同被告。
扩展阅读
《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》，作者赵大光等，载《法律适用》2010年第4期（节选）
按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条关于“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，此种情形一般应以作出行政许可决定的下级或者上级机关为被告。然而，在上级机关不批准或者下级机关不予初审、不予上报的情况下，利害关系人仅起诉决定机关难获有效救济。实践中，法院在这一问题上的做法不一。我们经讨论认为，如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的一个必经程序，则上级机关的批准和不批准或者下级机关的初审不作为，就产生了外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。《规定》第四条将这一观点与现有规范结合，作出如下规定：“当事人不服行政许可决定提出诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”