第一章 诉讼主体
1.不服经批准的行政行为可向批准机关的上级申请行政复议
——毛某等人诉某市人民政府不予受理行政复议案
【基本案情和行政救济策略】
2018年12月27日，最高人民法院作出（2018）最高法行申11443号行政裁定书，认定某市政府不予受理毛某等人的行政复议申请违反了我国《行政复议法实施条例》第十三条的规定，认为市政府应予受理该复议申请。故裁定驳回市政府不服省高级人民法院二审判决所提起的再审申请。
该案始于2016年2月，某区国土局向区政府报送了《第66批城镇建设用地等的征收土地补偿安置方案的请示》。区政府收到该请示后，于同年3月7日作出了《关于第66批建设用地等征地补偿安置方案的批复》，原则同意该补偿方案。为此，区国土局对涉案地块实施了该补偿安置方案。行政相对人毛某等人认为该补偿安置方案不合理，补偿标准过低，要求修改补偿安置方案。毛某等人经多次要求无果，准备通过法律途径解决。
代理律师介入后分析认为，本案是经区政府批复同意，由区国土局出面对外实施的行政行为。按照现行《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定和常规救济途径，如果选择行政复议，是将对外作出或实施行政行为的行政机关区国土局作为被申请人，向其上级行政机关市国土局或本级人民政府申请行政复议；如果选择行政诉讼，则是以对外实施机关区国土局为被告，向被告所在地的基层法院起诉。但这两条救济路径均不理想，如向区政府申请行政复议，涉案征地补偿安置方案本身就是区政府批准的，向其申请复议，其结果不言而喻；如向市国土局申请复议，请求其解决补偿不公问题，可能也难以奏效；如向所在地基层法院起诉，由区法院审理名义被告是区国土局而实际被告是区政府的案件，其处理难度可想而知。要取得相对公平合理的处理结果，应尽可能选择对己方更为有利的救济途径和争取由高一级的部门处理。因此，建议根据《行政复议法实施条例》第十三条的特别规定，将作出批复的区政府列为被申请人，向其上级机关市政府申请复议，如复议结果不利，再向市政府所在地的中级人民法院起诉，如不服一审判决，可以向省高级人民法院上诉，直至向最高人民法院申请再审。
【行政救济情况及处理结果】
毛某等人以区政府为被申请人，向市政府提出了行政复议申请，请求撤销区政府关于征地补偿安置方案的批复。市政府受理后，于2017年2月28日作出（2016）985号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称复议决定），以该批复是上级行政机关与下级行政机关之间的内部公文，未对毛某等人的权利义务直接发生法律效力为由，认定毛某等人的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，不符合受理条件，驳回毛某等人的行政复议申请。
毛某等人以市政府为被告，向市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销复议决定，责令市政府受理原告的行政复议申请并作出复议决定。市中院一审认为：区政府作出的批复，系行政机关内部的行政程序性环节，不对外直接创设新的权利义务，市政府作出的驳回原告行政复议申请的决定正确。据此判决驳回原告毛某等人的全部诉讼请求。
毛某等人向省高级人民法院上诉，行政上诉状认为：根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，上诉人有权向行政行为的批准机关——区政府的上级行政机关市政府申请复议，复议机关驳回上诉人的行政复议申请违反法律规定；一审判决关于复议申请事项属于内部行政行为的认定明显不当，驳回上诉人诉讼请求更是错误。请求二审法院依法改判，责令市政府受理上诉人的行政复议申请。省高院审理后认为，上诉人的上诉理由成立。遂作出二审判决，撤销市中院的一审判决，撤销市政府的《驳回行政复议申请决定书》，责令市政府依法受理毛某等人的行政复议申请。
市政府不服，向最高人民法院申请再审，要求撤销省高院的二审判决。最高人民法院审理后认为，市政府应当按照我国《行政复议法》第十三条的规定，受理毛某等人的行政复议申请；市政府以该批复属行政机关内部程序性行为不对外产生法律效力，不属于行政复议范围为由驳回毛某等人的复议申请，属适用法律错误；二审判决撤销市政府的复议决定，责令其依法受理毛某等人的复议申请并无不当。为此，最高人民法院裁定驳回市政府的再审申请。
【争议问题和法律评析】
一、行政复议和行政诉讼对行政争讼的处理机制不同
行政复议和行政诉讼作为解决行政争议的两大法律途径，具有相同的维护公平正义的目标，适用相同的行政实体法，对行政行为的合法性采用同样的标准进行审查，同样能有效监督行政机关依法行政，解决行政争议，维护行政相对人的合法权益。但行政复议和行政诉讼具有不同的功能、处理范围和处理方式。行政复议是行政机关上下级之间的内部监督机制，监督范围比行政诉讼广，对行政行为的审查不仅针对其合法性，还涉及合理性；在处理方式上比行政诉讼更为灵活和便捷。而行政诉讼是人民法院对行政机关的外部监督机制，监督范围相对较窄，对行政行为的审查一般只针对合法性，除“明显不当”外，对行政行为的合理性一般不予审查，以尊重行政机关的自由裁量权；在处理上行政诉讼实行二审终审制，处理方式相对规范但时间较长。我国现行法律规定行政相对人对行政救济途径，除法定“复议前置”外，均可以“选择救济”，如选择行政复议，还可在上级行政机关和本级人民政府中再作选择。因此，了解行政复议和行政诉讼的异同点，对于有效处理行政争议具有重要意义。
二、《行政复议法实施条例》第十三条对于解决行政争议的重要意义
2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”该规定不同于2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定和2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定。《行政复议法实施条例》第十三条的规定，是对1999年10月1日起施行的《行政复议法》第十条第四款被申请人主体资格的例外规定，是为了落实中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的制度创新。根据《行政复议法实施条例》，可以列“内部批准机关”为被申请人，向上级行政机关申请行政复议，而根据最高人民法院的司法解释，只能将“对外署名机关”列为被告，且不能将“批准机关”列为被告或共同被告。但在行政管理实践中，批准机关往往就是对外署名机关的上级，如果行政复议只能列对外署名机关为被申请人，而不能列批准机关为被申请人的话，那么行政复议的上下级监督机制就会“形同虚设”，行政相对人的复议阻力和难度就可想而知，行政复议的实际效果可能为零。因此，《行政复议法实施条例》第十三条规定可以直接向批准机关的上级机关申请行政复议，对于行政相对人具有特别重要的意义。充分用好这一规定，对行政救济将会起到事半功倍的作用。但是，对不服经批准的行政行为可以越级复议的规定也不是绝对的，应当视具体的批准事项而定。目前，经上级机关批准的行政行为有两种情况，一是下级机关作出的行政行为必须由上级人民政府批准，如土地管理法规定的土地征用和收回土地使用权行为；二是法律法规并没有规定应当经上级行政机关批准，而下级行政机关因谨慎等原因请求上级行政机关批复的情况。对此应视不同情况作不同处理：对于前一种情况，行政相对人在申请行政复议时应当将批准机关列为被申请人；对于后一种情况，一般也可以将批准机关列为被申请人，或者将批准机关列为共同被申请人，以有利于切实解决行政争议。
三、通过先行申请行政复议处理本案类似行政争议是行政相对人的最佳救济途径
鉴于行政救济途径的多元化和争议处理方式的多样性，行政相对人和代理律师在选择救济途径方面需要多方权衡，选择最佳方案，如果走错第一步，则可能影响之后的实体处理结果。就本案而言，诉讼案件能由市中院一审，省高院二审，最终由最高院再审，取得了超脱的公平处理环境，这与行政相对人及代理律师选择了最佳处理途径有关。本案跳出了行政复议只能向对外署名机关的上级机关或本级人民政府提出的常规路径，根据《行政复议法实施条例》第十三条的特别规定，向批准机关的上级机关申请行政复议。这样即使上级行政机关不受理，也可以将复议机关作为被告诉至市中院。即使市中院一审败诉，也能跳出本地到省高院二审和到最高人民法院申请再审。可喜的是，本案经省高院二审，撤销了一审裁定，责令市政府受理行政复议申请，最高人民法院也裁定驳回了市政府的再审申请，并权威性地诠释了《行政复议法实施条例》第十三条的重要意义。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政复议法》
第三条 依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
（七）法律、法规规定的其他职责。
……
第十条 ……
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
……
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）
第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
参考案例1
四川省高级人民法院（2018）川行终102号 毛某兴、杨某东诉某市人民政府行政复议案
【裁判要旨】《行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”经查，某区国土局报送的郫国土资征（2016）1号《关于某市2014年第66批（某县）城镇建设用地等的征收土地补偿安置方案的请示》系某区政府1号批复的附件，经某区政府1号批复批准后，构成征收土地补偿安置标准的完整行为，应将某区政府1号批复与土地补偿安置方案作为一个行政行为对待。被征地集体组织或农村村民对补偿安置方案不服申请行政复议，均应由郫都区政府作为复议被申请人。
参考案例2
最高人民法院（2018）最高法行申11443号 毛某兴、杨某东诉某市人民政府行政复议案
【裁判要旨】当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告，但区别于行政诉讼，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受理范围。