政治因素对东北亚地区合作的影响
李文 王语懿[1]
东北亚是全球经济增长速度较快的地区之一。这一地区既有日本、韩国两个经济合作与发展组织（Organization for Ecnomic Co-operation and Development，OECD）国家，又有经济总量跃居世界第二的中国和居世界第三的日本。作为一个成员之间或陆地或海洋相互毗邻的区域，东北亚各国在安全领域的彼此关注与生俱来。
近年来，东北亚在地区合作方面乏善可陈，既没有在经济合作方面达成有显著意义的协定，也没有在合作机制的构建方面有所突破。这种状况的产生，很大程度上在于政治因素的负面影响。
一 冷战思维和霸权思维是症结所在
虽然冷战结束了，但冷战思维并没有退出历史舞台，世界多极化格局已经初步形成，但美国甚至日本的行为依旧受霸权思维的引导，是造成东北亚地区合作陷入低谷、举步维艰的根本原因。中国特色社会主义的快速发展，不仅使日本丧失了亚洲第一的经济地位，也使其成为亚洲领导者的希望落空；不仅使美国感到自己的世界霸权地位受到威胁，而且还对以美国为代表的西方价值和政治社会制度构成挑战。美日冷战思维和霸权思维的复活与延续，强化了东北亚地区不同国家之间政治社会制度的差异，加剧了各国在历史问题上的分歧，激化了领土主权争端，严重阻碍了东北亚地区从对立、矛盾与冲突向和平、和谐与合作发展的进程。
东北亚冷战思维和霸权思维的强弱程度与地区合作的进展是否顺利之间存在明显的关联性。在冷战结束后的一段时间里，在全球范围内意识形态与政治制度的对立与分歧出现弱化趋势时，东北亚主要国家都认识到地区合作能够使参与各方受益，东北亚成为全球区域合作潮流中的孤岛的状况再也不能持续下去，随之，东北亚地区合作快速升温，学界加大了研究力度，政府层面频繁接触，中日韩之间的FTA（Free Trade Agreement，FTA）自由贸易协定呼之欲出。但进入21世纪后，随着中国的快速发展及其国际影响力的提升，美国和日本重新拾起已经过时的冷战思维和霸权思维，刻意寻求与中国的对立与摩擦，在中国周边生乱生事，严重破坏和干扰了地区合作的良好氛围，使蒸蒸日上的东北亚地区合作趋冷趋缓，风光不再。
冷战时期，日本与韩国属于资本主义国家阵营，中国、朝鲜、苏联和蒙古国属于社会主义国家阵营。在实施旨在遏制中国的亚太再平衡战略过程中，美国强化了东亚冷战时期结成的同盟体系，加大了与日本、韩国在安全方面的合作力度，不但使地区紧张局势不断升级，也在客观上再次凸显和加剧了东北亚不同国家间在社会政治制度方面存在的差异，降低了相互间的政治互信。
朝鲜半岛核问题迟迟不能解决，是造成东北亚地区合作难以获得全面推进的一个重要原因。第二次世界大战结束后，朝鲜半岛分裂为两个国家——朝鲜与韩国，一场多国参与的朝鲜战争也没能改变划界而治的事实，至今朝韩双方外交上仍互不承认，各自都以统一朝鲜半岛为己任。自20世纪90年代以来，朝鲜的有核化努力就一直是地区政治冲突的焦点。美、日、中、俄等大国的介入，使得朝鲜半岛成为潜在的地区“火药桶”。而旨在解决朝鲜核问题的“六方会谈”，也带有一定程度的两大阵营博弈的色彩；美国、日本、韩国在解决朝鲜核问题上，各有自家的打算，使局势更加深刻化和复杂化。朝鲜半岛政治上的不稳定严重影响了投资者对东北亚地区的投资信心。
1972年，中日两国实现邦交正常化。1983年，两国领导人确立了“和平友好、平等互利、相互信赖、长期稳定”的四项原则。在中日关系发展的顺利时期，两国在政治、经济、文化、科技等方面的交流都有很大的发展。然而中日政治关系近年来表现得很不稳定。在2010年中国取代日本成为世界第二大经济体后，中国和日本之间结构性矛盾达到顶点。日本霸权思维，即军国主义复活是导致中日关系持续恶化的主要原因。2012年石原慎太郎“购买”中国领土钓鱼岛和日本政府所谓的“国有化”，表明日本企图再次明目张胆使用武力侵占中国领土，而日本之所以有恃无恐，原因就在于美国需要借助日本遏制中国。
历史问题是影响东北亚国家间政治互信的又一个重要因素。在美国的默许和支持下，日本企图单方面改变东亚二战以来形成的国际秩序，日本政界首脑和内阁阁僚多次参拜靖国神社，美化侵略战争，不仅损害了中韩两国和二战受害国人民的感情与尊严，而且影响了中日两国与韩日两国关系的长远未来。[2]日本为侵略战争翻案的图谋直接导致中日领导人会谈以及中日韩领导人峰会的中断。1998年江泽民主席访日时，通过中日联合宣言和双方领导人的正式会谈，日方郑重承认对中国的侵略，并向中国人民表示反省和道歉。在此基础上，中日双方达成了“以史为鉴，面向未来”的重要共识。然而从2001年日本首相小泉上任以来，其曾多次参拜靖国神社，严重损害了中日关系的政治基础。2013年12月，日本首相安倍晋三参拜靖国神社，更是引发了中国民间时日的高度谴责和愤怒，也使中日双方的高层交往难以为继。靖国神社问题也一直是阻碍日韩两国发展的重要因素。日韩两国于1965年12月缔结基本关系条约并建交。日韩两国同为美国在亚太地区的军事盟友，都有美军驻守在国土上。在全球战略格局下，两国并无深切的矛盾。两国更多的冲突和对立来自对历史的认知。朝鲜半岛曾长期沦为日本殖民地，半岛上的朝韩两国对此都有着共同的惨痛记忆，而日本战后并没有为它所带给亚洲近邻的痛苦做出任何深刻的反省和补偿，因此战争期间的朝鲜半岛劳工问题、慰安妇问题时时刺激着韩日关系。由于日本政要坚持参拜靖国神社，两国关系日渐恶化。韩国外交部发言人曾在2013年4月就安倍晋三带领日本副首相兼财务大臣麻生太郎等3名日本内阁成员参拜靖国神社公开表示谴责。韩国外长尹炳世不但取消了访日计划，两国的高层往来也受到严重影响。
东北亚地区还存在一些严重的历史遗留下来的边界隐忧，如中日之间的钓鱼岛、日韩之间的独岛（日本称竹岛）、日俄之间的北方四岛（俄罗斯称南千岛群岛）等领土争端问题。近年来，由于美国和日本刻意复活冷战思维和霸权思维，东北亚领土主权争端出现加剧和升级态势，危及整个地区的安全与稳定，严重影响了东北亚国家间政治互信和相互合作。
中日钓鱼岛问题由来已久。钓鱼岛自古以来就是中国领土，但中日甲午战争爆发后，1895年日本声称钓鱼岛为“无主地”，在钓鱼岛建立国标，正式将其划入日本版图。在第二次世界大战结束后，作为反法西斯战争胜利成果的《开罗宣言》和《波茨坦公告》，明确规定了日本的领土范围，这两个公告确定的日本领土范围是明确的，其中根本不包括钓鱼岛。二战后，出于冷战和国家利益的考虑，美国政府在制定对日政策的过程中单方面与日本签订的条约或协定在中日钓鱼岛问题上产生了负面影响，如日本图谋钓鱼岛主权时常常援引这些所谓的“依据”。冷战结束至今，美国在钓鱼岛问题上的立场随着美国在亚太地区的战略调整发生了变化，在一定程度上助长了日本攫取钓鱼岛的野心。正因为如此，中日钓鱼岛问题才愈演愈烈。
中日关系越发紧张，而真正让中日关系几近破裂，则是2012年日本的钓鱼岛“国有化”事件。此举一出，中国国内掀起轩然大波，国人群情激奋，中国民间自发举行了大规模反日游行，日本汽车、电子、零售等多个在华产业受到冲击，多家旅行社暂停赴日旅游业务，中日民间关系也跌至冰点。2013年11月23日，中国国防部宣布划设东海防空识别区，包含钓鱼岛附近相关空域。到此，中日钓鱼岛争端发展到不可控阶段，中日两国之间是否会再次引发冲突甚至战争也是未知的。
面对中国在钓鱼岛争端上优势的逐步显现，日本《每日新闻》感叹，日本政府宣布钓鱼岛“国有化”已经两年，收获的只是“日中对立无法化解，周边海域和空中的紧张状况持续”。而正如哲语所言：“停止向错误方向迈步，就是一种进步”。瞻顾日中关系大局，真正迷途知返，才是日本化解中日对立现状的根本选择。[3]
韩国和日本也存在领土争端问题。韩国称之为独岛、日本称之为竹岛的岛屿是一个小岛，但朝鲜、韩国、日本都宣布对该岛拥有主权。目前韩国实际控制该岛。1965年6月，日韩两国实现邦交正常化。当时，日本政府曾就该岛问题提出与韩国进行对话。此后双方各执一词，针锋相对，谁也不想在领土问题上让步。日本方面多次建议将该岛争议提交海牙国际法庭裁决，但韩国外交通商部认为“独岛问题已不是外交纠纷问题，而是主权问题”，以主权问题不容谈判为理由予以断然拒绝。近年来，围绕该岛周边海洋专属经济区划分和海底资源勘探开发等问题，韩日之争逐步升级，并在2006年一度发展为海上对峙。独岛问题成为两国关系发展的重要障碍。
2008年日本文部科学省宣布，在将于2012年度开始实施的中学社会课的新《学习指导要领解说书》中首次写入有关竹岛是日本领土的内容。韩国当天对日本此举提出强烈抗议。2012年8月，韩国总统李明博访问独岛宣示韩国对该岛拥有主权，成为首位登上独岛的韩国国家元首。日本政府对此举表示强烈抗议，韩日关系急剧降温。当年10月，韩国修复了日本政府于1936年发行的《地图区域一览图》。
日俄争议领土北方四岛位于俄罗斯堪察加半岛和日本北海道之间，俄方把国后岛、择捉岛、色丹岛和齿舞群岛称为“南千岛群岛”，日本称为“北方四岛”或“北方领土”。1945年，苏联红军在第二次世界大战对日作战时占领了这些岛屿。日本政府于1981年把每年的2月7日定为“北方领土日”，每年这个时候都要举行一些全国性的活动要求归还“北方领土”。而俄罗斯坚称不会放弃“南千岛群岛”，并继续加强在“南千岛群岛”的军事存在。由于领土存在争议，日俄两国间严重缺乏政治互信，二战迄今两国尚未签订和平条约。未来日俄关系发展的好坏将很大程度上取决于双方能否消除在领土问题上的分歧。
二 政治因素影响地区合作的表现
受政治因素影响，东北亚区域作为一个整体尚未建立有效的多边合作机制，双边层面上的合作也存在不少分歧。政治互信的缺乏对东北亚地区合作的影响不仅直接表现在难以建立地区性的政治安全机制，也表现在对次区域经济合作和非传统安全合作构成限制和制约。东北亚在地区政治安全和经济整合方面所取得的实际进展远远落后于东南亚。
政治互信程度的降低阻碍了东北亚国家间经贸往来，导致政府间制度化安排的基础受到削弱。中日关系的恶化，严重影响了双边投资贸易。在目前的中日贸易中，60%的产品是日本企业在中国生产，然后又出口到日本市场，当然也有相当部分是在中国当地销售。安倍晋三在2013年12月26日公然参拜靖国神社，此举引发中国抵制日货的现象，影响了日企的在华业务。2013年日本对华投资继续保持增长，中国对日投资降幅收窄。商务部最新数据显示，虽然环比数据好转，但总体上看，2013年1～11月，中国与日本双边贸易总值同比下降6.2%，中国对日本投资下降13.3%。由此可以看出，如果“政治冷”的局面一再持续下去，不仅对中国的经济贸易发展会产生影响，也会影响到日本的对华投资和两国的经济贸易发展。[4]
在经济方面，韩国和日本既是合作关系，又是竞争关系。日本是韩国的重要贸易伙伴，在许多方面，韩国需要进口日本的先进设备。日本对韩国的出口大概是进口的两倍，两国有着比较积极的贸易往来。但受双边关系走低的影响，韩国对日贸易的依存度逐渐呈现相似的弱化态势。2000年日韩贸易占韩国外贸的比重为15.7%，到了2008年降至14.2%。
由于日俄间缺乏政治互信，日本曾一度对同俄罗斯远东地区开展经贸合作顾虑重重，害怕日本的资金技术帮助俄罗斯经济复苏，进而增强俄罗斯综合国力，再度对日本构成威胁，以致两国在经贸领域的合作一直进展缓慢。
由于地区政治关系趋于紧张，东北亚地区已建立和正在建立的相关机制，如“大图们倡议”、中日韩自由贸易区、中日韩环境部长会议等也都受到影响和限制。
政治因素的影响在图们江合作上表现得十分突出。“大图们倡议”是由联合国开发计划署发起和支持的属于东北亚地区的一个重要的政府间合作平台。其由四个成员国组成，分别是中国、韩国、蒙古和俄罗斯。自1995年成立以来，“大图们倡议”致力于促进东北亚地区的经济合作及可持续发展，加强成员国在交通、能源、旅游、投资和环境领域的政策对话和合作。朝鲜曾经是倡议国之一，后来由于政治因素影响退出该机制。
“大图们倡议”最初是以经济合作为目标设立的机制，如俄罗斯发展重心在西部，对于东部沿海边疆区以及图们江开发积极性不高，而其关注的焦点是图们江的开发对其东部海港的影响，以及是否在俄罗斯境内建立中心港口或者中心城市。朝鲜想借图们江开发的机遇把自己境内的诸如清津等港口建成国际性大港，并着力改善自己的基础设施建设环境，以便吸引更多的国际投资份额，进而摆脱国内经济困境。韩国的积极参与不仅仅是因为区域经济利益，其在朝鲜半岛问题上的政治意图显而易见。蒙古希望借助图们江地区开发和新的亚欧大陆桥，为其提供最为便捷的出海通道，从而带动其矿产资源丰富的东部地区的开发和建设。
东北亚地区各国政治关系复杂，现实主义思维惯性使图们江区域合作向纵深推进的难度很大。政治互信是构建图们江区域国际合作最基本的核心要素之一。正是由于东北亚地区的一些国家并没有完全消除冷战思维，安全顾虑和政治纠葛使这些国家难以达成政治妥协和共识；同时，东北亚地区各国的政治体制具有多样性特征，多样性体制的并存加大了各国区域经济合作的成本。上述因素最终都将制约东北亚地区各国友好关系的提升，进而阻碍图们江区域国际合作的发展进程。
政治上的对立状态导致中日韩自由贸易区（FTA）建设举步维艰。中日韩自由贸易区设想于2002年中日韩三国领导人峰会首次被提出，旨在建立一个覆盖15亿人口、仅次于北美自由贸易区和欧盟的全球第三大自由贸易区。中日韩自贸区不仅能产生巨大的宏观经济效益，还将有力推动亚洲统一市场的形成，对亚洲乃至全球经济发展都具有积极意义。自2012年11月宣布启动以来，中日韩自贸区谈判已经进行了五轮，根据商务部消息，第六轮谈判将于2014年11月底在日本东京举行。中日韩自贸区谈判自开启以来一直困难重重，备受阻碍。除了中日韩经济制度的差异以及三国所处关税区不同之外，中日韩自贸区建立的政治障碍也不容忽视。中日韩三国间既有近年来频繁发生的敏感领土纠纷，也有复杂的历史问题。此外，还面临诸如美国的干预。缺乏足够的政治互信已经成为阻碍中日韩自贸区建立的客观因素。
中日韩三国间缺乏足够的政治互信是推进三国FTA建设的首要障碍。一方面，自2012年9月10日日本政府实行“钓鱼岛国有化”以来，中日关系急剧恶化。这不仅造成中日领导人双边会谈搁浅，而且中日韩三国领导人会议也一度中断。另一方面，韩日两国在独岛（竹岛）问题上的争端也不断加剧，韩日关系再度陷入僵局。就目前情况来看，由于中日韩三国存在的问题在短期内较难解决或者较难缓和，加之中日、韩日领导人正常会晤机制受阻，将导致中日韩自贸区谈判进程受到影响，缺乏有效的助推力。[5]无论是中日还是韩日之间的矛盾，都会加深三国政府和民众间的不信任感。如何增强彼此之间的信任度，是避免因政治因素导致中日韩自贸区建设停滞甚至中断的关键。
美国“重返亚太战略”是阻碍中日韩FTA建立的外部因素。无论是中日韩自贸区还是“10+3”“10+6”等现行亚洲区域经济合作机制的推进，都会压缩美国在东亚的存在空间，与“美国重返亚洲”“确立亚洲领导权”的战略目标相冲突。为此，美国一直极力干扰亚洲区域经济合作的进程，一是通过强化美日、美韩以及美国同东南亚国家的同盟关系直接瓦解中日韩自贸区建设的基础；二是推动TPP（即跨太平洋战略经济伙伴关系协议。——编者注）扩大，使TPP成为与现行亚洲区域经济合作机制具有竞争关系的新机制，吸引东亚国家加入TPP谈判，以分化、瓦解甚至取代现行的东亚合作机制，并通过主导TPP的谈判进程以确保其对亚洲区域经济合作的主导权。未来在中日韩FTA建设过程中，如何应对美国的干预将是中日韩三国的一大挑战。但是基于历史因素，韩日两国在安全上依赖美国的态势短期内难以改变，因此韩日两国在推进中日韩自贸区战略过程中，或将不可避免地受到美国的制约。[6]
政治因素对东北亚地区环境合作也产生了一定的负面影响。冷战结束后，随着东北亚各国稳步推进环境改善工作，东北亚国家间的环境合作也逐步加强。但是东北亚各国间的政治矛盾因素，制约了国家间的环境合作。目前，东北亚地区环境合作尚处在起步阶段，基本上还停留在会议讨论与研究以及情报交流层面，距有效的区域环境管理和制定区域性环境条约还有相当距离。东北亚地区环境合作之所以裹足不前，是因为缺乏有约束力的区域协议和区域管理机构来降低环境合作的不确定性和风险。历史积怨和现实矛盾使得东北亚国家间互信度不高、沟通不够，六国间互动性不高。
由于各国参加地区环境合作的目标和意图并不完全一致，多多少少出于各国政治考虑会在合作上有所保留。因此各国在合作的方式、渠道上也难免产生分歧。例如，韩国力主建立区域性的正式环境合作机构，日本则更倾向于利用双边和现有的国际机构开展合作。韩国对于国际环境合作的关心不仅在于环境问题本身，更是出于对经济发展和国家安全等环境外部因素的考虑。韩国认为地区环境的继续恶化以及跨境污染问题的扩散不仅对本国的国家利益，而且对整个地区的和平与发展将会造成很大威胁。另外韩国试图通过地区环境合作的发展，把在国际上处于孤立状态的朝鲜引入国际合作的舞台，这将有利于冷战后东北亚地区紧张局势的缓和。由于东北亚环境问题本身的政治性质以及日本在东北亚地区内微妙的国际政治形象，在东北亚的环境问题中，日本最为关心的问题是酸雨等跨国境大气污染以及海上油污泄漏、核废弃物的海上投掷等海洋污染问题，但这样的环境问题很容易引起域内国家之间的政治纠纷。各国在安全、领土问题上的互不相让，都基于一种现实主义的考虑，在这种政治战略的主导下，各国在环境领域的合作难以走向深入。可见，在环境合作上，由于各国间政治关系的复杂性，即便各国在环境问题上最容易找到利益的交汇点，但是东北亚地区的环境合作所需要建立的信任与谅解仍受到不小阻碍。
三 前景与出路
中美关系、中日关系对东北亚地区合作的影响最大，但上述两对关系的根本改善，还需要中国综合国力的进一步提高。东北亚主要国家之间的政治互信匮乏问题难以在短时间内获得明显改善，决定了东北亚地区合作还有漫长而艰辛的路要走。正因此，相关国家更要付出积极努力，全力推进。
首先，应通过对话与协商，构建政治互信关系。政治互信的构建不但有助于各国自身的稳定与繁荣，而且对周边以及整个地区的和平与安定具有深刻与长远的意义。国家间如果缺乏高程度的政治互信，就无法进行更全面的经济合作与安全机制合作。近年来，虽然东北亚区域各国对政治互信的建设都表现出很高的积极性，各国间各类层次的政治对话、区域内大国之间全面的战略互惠关系得以初步建立。但政治互信还停留在三个层面：第一种表现为“姿态”层面，即一些国家并非真心推动区域合作这种政治互信关系的建立，只是通过一种“口号”表达来表明一种支持区域“合作”的态度。第二种表现为“身份认同”层面，即一些国家面对全球化日趋加剧的竞争形势，希冀借助构建东北亚这一区域合作平台，加强本国在全球化竞争中的实力，减小外部压力的风险与冲击，同时寻求区域合作中的一种定位与归属感。第三种表现为“战略”层面，这种情况下，出于高度的战略考虑，增强区域内各国的协调、互信，在政治、经济、安全等各个领域方面建立具有制度化、机制化的战略互信，以推动东北亚“共同体”的形成。可以说，三种政治互信的程度由浅及深，第三种政治互信的目标对于区域合作具有更深远的意义。[7]东北亚主要国家应求同存异，最大限度地寻求利益共同点，不断把相互信任由“姿态”层面推向“认同”层面和“战略”层面。
其次，应以中日韩FTA为重点，推进东北亚经济合作制度化。在全球经济一体化的背景和趋势下，经贸手段仍是加强东北亚地区合作最重要的抓手。欧盟和北美自由贸易区的经验表明，经济手段的灵活运用可以有效地促进地区合作的进行，提高各国的互动程度。但这种经济手段的运用是以区域一体化或自由贸易区为基础的。东北亚地区尚未存在区域一体化，也没有建立自由贸易区，而且历史积怨和现实矛盾又阻碍着区域合作的发展，东北亚地区需要一种核心力量来推进区域合作的发展。东北亚地区历史、政治、文化等因素以及经济、环境合作现状表明，单个国家或双边合作国家都不能担负推进区域合作的重任，而中日韩三国的合作将成为东北亚区域合作的核心力量，成为东北亚区域合作的轴心，东北亚区域合作的推动将在一定程度上依赖中日韩合作的发展。通过中日韩自贸区的建立，逐步吸收俄、蒙、朝三国的参加，最终实现东北亚区域经济合作的制度化。
最后，应以环境合作为突破口，从易到难稳步推进东北亚地区合作。东北亚国家虽然在政治、权力等因素上存在一些现实的利益冲突，但在环境领域具有共同的利益。东北亚地区各国地缘接近，面临着共同的环境难题，随着地区经济一体化的加深，环境领域的相互依赖及其带来的国家间关系的紧张甚至冲突，都将愈加明显。近年来，随着东北亚各国经济急剧增长，引起的大气污染、酸雨、河流污染等公害问题非常严重，给自然环境和人们的生活、生产活动带来很大影响，以全球变暖问题为首的气候变化、沙漠化、干旱和缺水、异常高低温等现象仍然存在。这些环境问题已经超越国境扩展为国际问题。从环境意义上讲，东北亚已经成为一个命运共同体。环境合作应该是东北亚区域合作中争议最少也最可能取得成果的领域，可以作为地区合作的突破口。
[1] 李文，中国社会科学院亚太与全球战略研究院副院长、教授；王语懿，环境保护部环境保护合作中心东北亚（中日韩）合作室主任。
[2] 李正：《靖国神社问题对中日关系的影响》，《延边大学学报》2009年第4期。
[3] 周聪、翔宇：《钓鱼岛争端中方优势显现》，《中国国防报》（军事特刊）2014年9月18日。
[4] 《安倍参拜靖国神社或打断中日经贸复苏势头》，中国新闻网。
[5] 张晓兰：《如何应对美国干预成中日韩建设自贸区挑战》，《瞭望》2014年4月22日。
[6] 张晓兰：《如何应对美国干预成中日韩建设自贸区挑战》。
[7] 巴殿君：《东北亚区域合作政治互信的构筑》，《新视野》2009年第6期。