第二节 粮食主产区利益补偿效应评价及指标体系构建

粮食主产区利益补偿效应是对利益补偿行为或政策所涉及的区域、产业、主体、方式等方面进行全面系统的考察，因此，粮食主产区利益补偿效应评价必须体现系统性和综合性，评价指标体系的设计既要符合粮食主产区利益补偿效应的内涵特征，又要体现可计量、可评价的实际。

一 粮食主产区利益补偿效应评价的主要内容

由于粮食主产区利益补偿涉及多元主体和区域，因此，评价粮食主产区利益补偿效应，必然涉及对相关受偿主体和区域的考察。而无论对受偿主体还是对受偿区域而言，其利益补偿效应都离不开经济、社会、生态等方面。

（一）经济效应

即粮食主产区利益补偿能否以较低的补偿投入和管理成本获得较多的产出。因为它贯穿于利益补偿的物资筹集、预算、拨付、使用等全过程，所以对整个利益补偿产生核心的影响。具体而言，从产出角度看，经济效率体现在粮食生产投入和产量、农民收入、主产区政府财政收入的增加，以及主产区涉农企业经营效益的提升等方面，这是粮食主产区利益补偿的直接效果。粮食生产投入和产量，主要考察粮食主产区利益补偿能否调动农民种粮、地方政府重农抓粮以及涉农企业联结农民农业的积极性；农民收入，主要考察粮食主产区利益补偿能否有效促进农民增收；主产区政府财政收入，主要考察粮食主产区利益补偿能否有效增进粮食主产区政府的财政收入，增强财政保障能力；主产区涉农企业经营效益，主要考察粮食主产区利益补偿能否有效推动农业企业建立起紧密联结农民和农业的机制。

当然，经济效应也应体现在对投入成本的衡量。尽管截至目前尚未建立起系统、完整的粮食主产区利益补偿机制，但粮食主产区利益补偿行为和相关政策已经运行，所以，对粮食主产区利益补偿投入成本，虽然可能难以精确衡量，但应在利益补偿的实践中予以高度关注。这种成本主要体现在转换成本和交易成本两个方面。

转换成本是从补偿物资的筹集到拨付、从拨付到使用再到真正用于预算用途的成本。它主要包括以下四个方面：将农民和主产区政府、企业等受偿主体的偏好和支付意愿转化为对利益补偿明确需求量所需的成本；粮食主产区利益补偿物资筹集所需的安排成本和监督成本，以及各级财政配套物资进行有机衔接所需的成本；规范粮食主产区利益补偿各环节的行为所需的成本；基层执行中将利益补偿转化为有效的产品和服务所需的成本。此外，还应包括一般所言的各个环节不同程度的“跑冒滴漏”。

交易成本是与协调、信息和策略行为相关的转换成本的增加。它又包含三个方面的成本：一是各级财政间、财政与农民间以及农民之间协商、监督和执行所需的协调成本；二是搜集和整理信息以及由于时空变量的变化和一般科学原则知识的缺乏等所需的信息成本；三是由于信息、权力及其他资源的不对称，以别人付出代价来谋取个人收益，造成转换成本增加，从而形成的策略成本，常见的有搭便车、回避责任、寻租、腐败（或欺诈）、逆向选择和道德风险等。

（二）社会效应

生态效应即粮食主产区利益补偿能否有效保障粮食安全，缩小区域之间和产业之间的收入差距，提高主产区农民生活水平和文明素质。因为，有效提高粮食综合生产能力，保障国家粮食战略安全，是粮食主产区利益补偿效应必须考量的一个重要目标。同时，利益补偿作为政府职能的直接体现，其制度构架中很重要的一项就是公平的目标，尤其对于粮食主产区利益补偿而言，更应如此。然而，有专家断言“从免费服务中受益最多的常常是中产阶级和富人，而不是穷人”[2]，因此，必须注重粮食主产区利益补偿的社会公平，要以粮食主产区农民生活水平和文明素质的绝对进步和相对提升为尺度，妥善处理由于历史原因造成的不平衡问题。利益补偿既要鼓励主销区向主产区提供直接补偿，更要注重为相对落后地区的主产区创造有利的发展条件和环境，将利益补偿与激励当地自力更生、艰苦奋斗相结合，增强主产区内生发展能力。

（三）生态效应

生态效应即粮食主产区利益补偿能否遏制各类污染、保护农村生态、改善人居环境，至少不应对农村生态带来新的威胁。加强粮食主产区粮食综合生产能力建设，将在提高水资源利用系数、补充地下水资源、减少水土流失、降低农业面源污染、保护水环境、提高可持续发展能力等方面起到重要作用，生态效益也十分显著，主要体现在：一是灌区新建、续建配套和标准农田建设等项目的实施，可明显提高渠道输水能力，提高灌溉水利用系数，缩短灌溉时间，节约水资源，增加灌溉面积，并可为部分中心城市提供工业和居民生活用水，减少地下水开采，使地下水位得到一定恢复。二是水库除险加固和骨干河道治理等项目的实施，可拦蓄雨季洪水，充分利用天然水资源，减少因溃坝、决堤造成的人民生命财产和土地损毁，改善水库下游河道基流状况，保护生态环境，秀丽山河，改善区域气候。三是测土配方施肥项目的实施，可在保证粮食产量不断增长的同时逐年减少化肥使用量，减少农药使用量，从而降低农业生产成本、提高粮食品质，并可降低地表水的富营养化和硝酸盐、亚硝酸盐的聚集，减轻对地表水环境的污染。四是农田防护林体系项目的实施，可防风固沙、涵养水源，减少水土流失，美化农业区域环境，并可庇护农田，提升林网内农作物产量、质量。

当然，经济发展相对落后的粮食主产区，由于工业化步伐相对滞后，所以工业污染也相对较少，生态环境较为良好，但同时也要认识到，这些地区的生态也较为脆弱。因此，粮食主产区利益补偿应在保护当地生态的基础上，依据科学规划，对各类有待支持的建设项目加强环境评估，避免因盲目支持新上项目而给当地生态造成恶果。

二 粮食主产区利益补偿效应评价现状

目前，有关粮食主产区利益补偿效应的评价主要集中在以下几方面。

一是耕地保护的补偿效应。例如牛海鹏（2011）结合农户问卷调查，对耕地保护经济补偿效应进行了系统分析，认为耕地利用生态社会效益的外部性是耕地非农化的根本原因，而构建耕地保护的经济补偿机制则是抑制耕地非农化的根本途径，耕地保护经济补偿方式、补偿标准是影响其补偿效应的重要因素。朱红波（2007）运用对比分析法和数据包络分析法对我国耕地保护政策运行的效果与效率进行分析，结果表明，耕地总量动态平衡和耕地保有量政策没有得到有效实施，而非农建设占补平衡政策的实施情况则较好，在政策运行效率方面，1999～2004年，只有1999年耕地保护政策是有效的，2003年只有黑龙江、江苏、广西、贵州、甘肃和宁夏6省（区）的耕地保护政策是有效的。

二是农业补贴的补偿效应。钟甫宁等（2008）认为，农民原有的土地所有者、经营者和劳动者三位一体角色的分化，导致农民拥有的资源在数量和结构上的巨大差别，并由此导致各种农业政策不同的收入分配效应；熊娜、陈池波、杜辉（2011）分析了农业补贴对农村金融市场的“挤出效应”；孙峰、吕永刚（2012）分析了我国农业补贴政策在中西部地区的增收效应，认为地理环境状况和农村区位条件的差异，是影响农业补贴政策实施效果的重要因素。孙顺强、耿辉霞、李亚（2012）结合社会调查，从粮食生产补贴对中央财政和地方财政的压力、粮食直接补贴的分级负担可能带来的后果、直接补贴对刺激粮食生产的有效性及对其他农产品生产的影响五个方面，分析了我国粮食生产直接补贴的后效应。

三是产销协作的补偿效应。陈群华、孙强（2008）认为，产销合作实现了有效配置粮食资源，推动了跨区域粮食流动，促进了粮食物流业及相关产业的发展；吴志华、胡非凡（2010）认为，粮食产销协作有助于克服种粮大户的生产成本偏高、粮食贸易与物流合同履约率偏低、粮食产销的横向合作不足、纵向层次不高等问题；龚锡强（2011）分析了“粮食产销合作社”模式，认为粮食产销合作社有助于推动农商互利共赢。

综上可见，尽管现有的研究从不同的角度对粮食主产区利益补偿行为或政策的效应进行了分析或评价，但尚缺乏对粮食主产区利益补偿所涉及的区域、产业、主体、方式等方面进行全面系统的考察和评价，尤其是对利益补偿程度及所处阶段的定量测评，亟须增强利益补偿效应评价的系统性、综合性和实证性。

三 粮食主产区利益补偿效应评价指标体系

粮食主产区利益补偿效应评价是动态调整利益补偿行为和政策的基础，因此，构建粮食主产区利益补偿效应评价体系，要全面把握整体与局部、共性与个性、单项与综合的关系，既涵盖耕地保护补偿效应、农业补贴补偿效应等相关单项评价指标体系，又充分考虑粮食主产区利益补偿的系统性特点，做到既符合粮食主产区利益补偿效应的内涵特征，又体现可计量、可评价的实际。

（一）指标设置基本原则

（1）科学性。指标概念清晰，指标对粮食主产区利益补偿效应的影响具有明确意义。指标体系力求建立在科学合理的基础上，能够真实、客观反映粮食主产区利益补偿的进程、水平和质量，坚持定量与定性相结合，以定量为主。

（2）系统性。指标构成要反映粮食主产区利益补偿效应的主要方面，能够涵盖农业现代化、工业现代化、城镇化、居民生活、基本公共服务等方面，且经济效应、社会效应、生态效应等各方面的指标数量及其权重要均衡协调。

（3）独立性。严格地讲，指标系统中应排除相关密切的指标，只有选用相互独立的指标才能获得最优的区划方案。因此，进行评价之前需作指标间的相关性检验，剔除相关系数大的一些指标，保留独立性强的指标。

（4）合理性。根据评价指标与粮食主产区利益补偿相关程度的差异，给予不同的权重，能够体现粮食主产区利益补偿进程、水平和质量的重要内容，对粮食主产区利益补偿效应有重要影响的指标赋予较高的权重。

（5）可操作性。只有可操作的或可执行的评价体系才是有价值的。在兼顾指标代表性和可获取性基础上，兼顾行政区域的完整性，做到数据来源可靠、指标定义明确、理论依据充分，指标可采集、可量化、可对比。一些对效应评价有一定价值但缺乏数据支持的指标，则可考虑采用描述性指标替代或另行说明。

（6）动态性。随着经济社会发展的变化，指标体系的指标、权重等也可能发生相应的变化，因此，为便于评价和比较，评价体系要解决不同指标之间不能简单汇总计算的问题，以更好地发挥指导实际的作用。

（二）指标体系主要内容

考虑到粮食主产区利益补偿的内涵，结合其所涉及的主体、区域、产业实际，粮食主产区利益补偿效应评价指标体系由农业现代化水平、工业化水平、城镇化水平、居民生活水平、基本公共服务供给水平5个二级指标和16个三级指标组成。

（1）人均粮食占有量。反映人均占有粮食情况的指标，是指一个地区期末平均每人拥有的粮食数量，它是反映粮食供给水平的重要指标。

（2）农业综合机械化率。反映现代农业物质装备水平的指标，是指稻、麦等粮食作物由耕、种、收、植保、灌溉和烘干等单项作业环节的机械化水平。

（3）农业科技进步贡献率。反映农业科技进步贡献程度的指标，在国际上又称为全要素生产率，是指农业技术进步率占农业总产出增长率的份额，反映了农业科技进步的水平和潜力。农业部科技司1997年下发了《关于规范农业科技进步贡献率方法的通知》，把中国农业科学院农业经济研究所研究设计的“我国农业科技进步贡献率测算方法”，作为农口测算农业科技进步贡献率的统一使用方法。

（4）人均GDP。反映经济发展水平的重要指标，是指一个地区一定时期内按现行价格计算的地区生产总值（GDP）与平均人口之比。GDP指按市场价格计算的一个地区所有常驻单位在一定时期内生产活动的最终成果。

（5）第二、第三产业增加值占GDP比重。反映第二、第三产业发展情况的指标，是指一个地区一定时期内第二、第三产业增加值在GDP中所占的比例。

（6）万元地区生产总值能耗（等价值）。反映经济发展能源消耗程度的指标，是指一定时期内，一个国家或地区每生产一个单位的国内生产总值所消耗的能源。

（7）城镇化率。反映城镇化水平的重要指标，是指一个地区期末城镇人口占总人口的比重，根据常住人口（指居住半年以上）计算，反映一个地区人口向城镇集聚的过程和集聚程度。

（8）人均地方财政收入。反映经济发展程度的重要指标，是指一个地区一定时期内地方财政总收入与平均人口之比。地方财政总收入是指一般预算收入范围内的有关收入项目，包括地方一般预算收入、在当地缴纳的国内增值税中央分享收入、国内消费税、纳入分享范围的企业所得税中央分享收入、个人所得税中央分享收入。

（9）城市生活垃圾无害化处理率。反映城市生活垃圾处理能力的重要指标，是指一个地区一定时期内生活垃圾无害化处理量与生活垃圾产生量的比率。

（10）农民人均纯收入。反映农民收入水平的重要指标，是按人口平均的纯收入水平，反映的是一个地区农村居民的平均收入水平。纯收入主要用于再生产投入和当年生活消费支出，也可用于储蓄和各种非义务性支出。

（11）农民人均消费支出。反映农民生活水平的重要指标，是指农民平均每人用于日常生活的支出，包括食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通和通信、教育文化娱乐服务、其他商品和服务八大类支出。

（12）城镇居民人均可支配收入。反映城镇居民收入水平的重要指标，是指城镇居民家庭每人实际拥有的可支配收入。城镇居民家庭可支配收入指家庭成员得到可用于最终消费支出和其他非义务性支出以及储蓄的总和，即居民家庭可以用来自由支配的收入。它是家庭总收入扣除缴纳的个人所得税、个人缴纳的社会保障支出以及记账补贴后的收入。

（13）人均财政支出。反映区域经济社会发展水平的重要指标，是指一个地区一定时期内地方财政总支出与平均人口之比。地方财政支出包括一般公共服务支出、公共安全支出、地方统筹的各项社会事业支出等。

（14）高中阶段毛入学率。反映高中阶段教育普及程度的重要指标，是指高中阶段（包括普通高中、成人高中、中等职业学校）在校学生人数占15～17岁学龄组人口数的比重。

（15）每千人口卫生技术人员数。反映卫生事业发展程度的重要指标，是指一个地区一定时期内卫生技术人员数与总人口数之比。卫生技术人员包括执业（助理）医师、注册护士、药师（士）、检验和影像人员等卫生专业人员，不包括从事管理工作的卫生技术人员。

（16）参加基本养老保险人数占总人口比重。反映基本养老保险覆盖程度的重要指标，是指一个地区一定时期内已参加基本养老保险的人数占总人口的比重。

（三）指标体系框架

粮食主产区利益补偿评价指标体系是一个多因素组成的复杂系统，经济、社会、自然资源与环境各个子系统既相互独立又彼此关联，各个子系统由多层次组成，彼此之间也是相互独立、相互关联的。为此，借用层次分析法规制，将粮食主产区利益补偿评价指标体系分为三个层次：一级指标，用以综合评价粮食主产区利益补偿效应；二级指标，包括农业现代化水平、工业化水平、城镇化水平、居民生活水平、基本公共服务供给水平五个方面指标；三级指标，是根据每个方面指标的内涵和特征，派生出各自所包含的具体且具有代表性的指标（见表3-4）。

表3-4 粮食主产区利益补偿效应评价指标体系层级