第一节 贵州省完善精准扶贫体系的主要做法

一 国家精准扶贫方略

党的十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革的奋斗目标，我国经济社会发展步入新的阶段。针对扶贫开发新形势，中央对扶贫开发工作进行了创新性部署，提出了精准扶贫方略。2013年，习近平总书记在湘西调研时指出，“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性的要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”。“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号。”2013年底，中办、国办联合发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出新阶段扶贫开发改革创新思路，明确要求建立精准扶贫工作机制。随后不久，国务院扶贫办制定实施《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡工作方案》等政策文件，形成精准扶贫工作步骤。三年来中央不断完善精准扶贫方略，提出“六个精准”“五个一批”等精准扶贫要求或路径思想。

精准扶贫，即精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。精准识别是通过申请评议、公示公告、抽签审核、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡；精准帮扶是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制订帮扶计划，集中力量予以扶持；精准管理是对扶贫对象进行全方位、全过程监测，建立全国扶贫信息网络系统，促进扶贫对象的有进有出，实现动态管理；精准考核是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核。精准扶贫战略实施以来，建立精准扶贫机制工作目标不断深化和细化。“六个精准”要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。“五个一批”精准扶贫路径，即通过扶持生产和就业发展一批，通过异地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。随着精准扶贫方略的不断完善，精准扶贫思路日益明晰。归纳来看，精准扶贫核心是因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。贯彻精准扶贫的总体思路是做好精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，通过“五个一批”等路径，按照“六个精准”要求，逐步建立精准扶贫体系和工作长效机制。

贵州农村贫困人口多、贫困面广、贫困程度深，是全国扶贫攻坚和全面小康建设的重点省份。同时，贵州是较早部署和探索实施建立精准工作机制的省份之一。精准扶贫工作机制在改革创新方面已取得一定成绩，成为各地学习精准扶贫工作机制经验的省级“样板”。贵州精准扶贫积累了不少成功经验，如“六个到村到户”“四看法”“一村一同步小康工作队、一户一脱贫致富责任人”。[1]但同时，贵州精准扶贫也存在一些问题，如产业扶贫以政府为主导，缺乏社会性参与及社区公共平台，易产生目标偏离、贫困差距拉大、村庄原子化、农民对身边党政工作不认可等后果。[2]对贵州完善精准扶贫体系进行深入研究具有理论和实践意义。

二 贵州省省级层面精准扶贫体系完善

自精准扶贫方略提出以来，贵州结合本省扶贫开发改革创新要求，出台了《关于以改革创新精神扎实推进扶贫开发工作的实施意见》（以下简称《意见》）等政策文件，并逐步形成了“1+2”“1+6”“1+10”等政策配套来落实和完善精准扶贫体系建设。

（一）精准扶贫的“六个到村到户”

贵州省《意见》从改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、改革专项扶贫项目管理机制、创新金融扶贫机制、健全同步小康驻村工作帮扶机制六个方面落实国家扶贫开发工作创新精神，并着重强调要抓好产业扶贫、基础设施建设六项行动、扶贫对象素质提升教育、社会事业发展、社会扶贫等重点工作内容。在精准扶贫工作机制方面，《意见》提出要着力建立扶贫对象识别机制、帮扶机制、精准管理和进退机制，重点抓好贫困人口准确识别、建档立卡、“六个到村到户”和动态管理等工作，按照国家建立精准扶贫机制要求，对贫困户进行建档立卡，分类制定发展规划，建立扶贫对象帮扶机制，实现精准扶持和扶贫对象年度进退动态管理和精细化管理。“六个到村到户”是贵州落实扶贫资源精准的重要机制创新。“六个到村到户”，即结对帮扶到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、生态移民到村到户、基础设施建设到村到户。

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专栏一 贵州精准扶贫“六个到村到户”

结对帮扶到村到户。要求与同步小康驻村工作结合起来，组织精准扶贫工作队，发挥好驻村干部的积极作用。同时鼓励各类企业、社会组织和个人以多种形式与农户建立利益联结机制，完善对口帮扶和定点帮扶长效机制。

产业扶持到村到户。扩大农户参与和选择扶贫项目的自主权，按因地制宜、突出重点、统筹规划、分类指导原则，加快形成一批特色优势产业村、种养殖户，将扶持资金真正落实到每村每户的产业项目上。

教育培训到村到户。一是加大义务教育力度确保每个孩子完成学业；二是加大职业教育力度，利用教育“9+3”计划使中职招生向贫困家庭倾斜，免除中等职业教育学校家庭经济困难学生学费；三是整合各类培训资源，加强职业教育培训力度，增强培训的针对性和实效性，通过“雨露计划”“阳光工程”等，对有劳动能力的贫困对象开展农业实用技术、产业化技能培训，提高贫困群众外出务工就业技能和农业生产技术水平。

农村危房改造到村到户。坚持“危险房屋鉴定到户，改造任务落实到户，设计图纸提供到户，施工技术指导到户，补助资金拨付到户，竣工验收具体到户”的原则，按照“群众自建为主，政府给予适当补助”的要求，切实改善农村贫困群众基本居住条件，真正让困难农户受益。

生态移民到村到户。按照“搬得出、留得住、能就业、有保障”的要求，科学规划选点，集中安置生态环境脆弱，生活条件落后，石漠化严重，交通不便，深山区、石山区的贫困农户，坚持尊重群众自愿的原则，确定移民搬迁对象。

基础设施建设到村到户。以“四在农家·美丽乡村”建设为抓手，大力实施小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯和小康寨建设，推动基础设施向农村延伸，改善农村生产生活条件，建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

（二）精准扶贫“33668”扶贫攻坚行动计划

为落实中央精准扶贫政策精神和确保“十三五”期间消除绝对贫困，贵州委省、省政府出台《贵州省“33668”扶贫攻坚行动计划》，实施“33668”扶贫攻坚行动计划。“33668”扶贫攻坚计划，即在3年时间内减少贫困人口300万人以上，实施结对帮扶、产业发展、教育培训、危房改造、生态移民、社会保障精准扶贫“六个到村到户”，完成小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨基础设施“六个小康建设”任务，使贫困县农村居民人均可支配收入达到8000元以上。贵州围绕“33668”扶贫攻坚行动计划，从精准考核、社会动员、财政资金使用、小额信贷等方面出台6个配套政策文件。6个配套政策文件分别是《贵州省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》（黔党办发〔2015〕6号）、《贵州省扶贫开发领导小组关于建立贫困县约束机制的工作意见》（黔扶领〔2015〕8号）、《关于进一步动员社会各方力量参与扶贫开发的意见》（黔委厅字〔2015〕33号）、《贵州省公募扶贫款物管理暂行办法》（黔府办函〔2015〕45号）、《关于建立财政专项扶贫资金安全运行机制的意见》（黔府办函〔2015〕46号）、《贵州省创新发展扶贫小额信贷实施意见》（黔府办函〔2015〕47号）。

（三）打赢脱贫攻坚战“十项行动”

为进一步落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》各项工作要求，确保贵州省在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题，贵州省委、省政府出台《中共贵州省委贵州省人民政府关于坚决打赢扶贫攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出贵州省贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的状况还没有根本改变，贫困问题与发展问题、生态问题、社会保障问题相互交织，深山区、石山区和边远少数民族地区致贫原因复杂，连片特困地区扶贫难度大，因病、因残致贫返贫现象突出，因灾、因学致贫返贫情况时有发生，贫困地区留守儿童、困境儿童问题凸显，扶贫成本越来越高、脱贫难度越来越大，扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。提出分两步实现扶贫攻坚目标任务：第一步，扎实推进“33668”扶贫攻坚计划、“六个到村到户”和“六个小康建设”扶贫攻坚工程，到2017年末实现农村贫困人口脱贫300万人以上，24个重点县、375个贫困乡镇“摘帽”，5800个贫困村出列；第二步，深入落实“五个一批”扶持措施，到2020年末，50个重点县全部“摘帽”，实现623万现有贫困人口全部脱贫，贫困群众收入迈上新台阶，贫困地区生产生活条件明显改善，基本公共服务水平大幅提高，扶贫对象自我发展能力显著增强，全面消除绝对贫困。为此，《决定》制定了大力实施精准扶贫精准脱贫“十项行动”，即基础设施建设扶贫行动、产业就业扶贫行动、扶贫生态移民行动、教育扶贫行动、医疗健康扶贫行动、财政金融扶贫行动、社会保障兜底扶贫行动、社会力量包干扶贫行动、特困地区特困群体扶贫行动、党建扶贫行动。

另外，为落实《决定》部署，贵州省随后形成了围绕《决定》的“1+10”配套政策文件。相应的10个配套政策文件分别为：《关于扶持生产和就业推进精准扶贫的实施意见》《关于进一步加大扶贫生态移民力度推进精准扶贫的实施意见》《关于进一步加强农村贫困学生资助推进教育精准扶贫的实施方案》《关于提高农村贫困人口医疗救助保障水平推进精准扶贫的实施方案》《关于全面做好金融服务推进精准扶贫的实施意见》《关于开展社会保障兜底推进精准扶贫的实施意见》《关于进一步动员社会力量对贫困村实施包干扶贫的实施方案》《关于加快少数民族特困地区和人口数量较少民族发展推进精准扶贫的实施意见》《关于充分发挥各级党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用推进精准扶贫的实施意见》《贵州省贫困县退出实施方案》。

三 贵州省县级层面精准扶贫具体实施

（一）扶持对象精准识别与建档立卡

1.扶持对象精准识别

精准识别贫困对象，建档立卡和实施动态管理，目的是解决“扶谁的贫”问题。县级部门和乡镇是精准识别的实施主体。贵州省级部门根据贫困人口分布测算将900万贫困人口分解到各县（市、区、特区），由县级部门将贫困人口规模分解落实到乡（镇）和行政村。在国家、省级扶贫部门安排部署下，贵州各市县强化组织领导，各乡（镇）以村为单位对贫困农户情况进行彻底摸排，按照贫困户“三审两公示一公告”、贫困村“一公示一公告”程序识别扶贫对象，开展贫困村、贫困户建档立卡工作。贫困村识别按照贫困发生率大于37%划为一类贫困村，贫困发生率小于37%大于30%划为二类贫困村，贫困发生率小于30%大于27%划为三类贫困村。

随着市场经济的发展，农村劳动力的流动性日益增强。农村贫困家庭的社会流动性变强。这给以收入为标准进行精准识别带来较大挑战。大部分农户没有记录日常收支的习惯，在实际操作中基层组织人员（村干部、驻村工作队员）很难对农户收入进行精确测算和评估。贵州在精准识别中推广威宁县迤那镇“四看法”识别机制，即一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎。在“四看法”精准识别中，每一“看”都有子指标并赋予相应分值。在民主评议环节中，由村民代表按照“四看法”对申请农户进行打分，并对申请农户按照分值情况从高到低排序。在根据分解到村的贫困户指标，按照排序将申请农户纳入扶持对象，开展进一步的扶贫对象入户调查工作。

2.建档立卡与贫困人口精细化管理

贵州在进行贫困农户建档立卡工作时，在县扶贫部门指导下，由乡（镇）人民政府组织村委会、同步小康驻村工作队和帮扶责任人分析贫困户致贫原因，结合贫困户需求和实际，围绕农户增收、培训专业、生产生活条件改善等，制订帮扶计划。在县扶贫办指导下，由乡（镇）人民政府组织村委会、同步小康工作队等将家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等信息填写到《扶贫手册》中。根据贵州《关于进一步做好扶贫开发与农村低保有效衔接的指导意见》要求，将贫困人口分为一般贫困户、扶贫低保户、低保户、五保户。农村低保对象分为长期保障户、重点保障户、一般保障户。扶贫部门贫困人口建档立卡信息平台与民政部门农村低保统计台账衔接。农村低保长期保障户、重点保障户以民政部门统计台账为基准，全部纳入扶贫开发建档立卡“两无”贫困人口登记，不作为扶贫开发工作对象。扶贫“两无”贫困人口与农村低保长期保障户、重点保障户要基本统一。贫困人口扶贫低保户与农村低保一般保障户有效衔接。

（二）结对帮扶和因村派人精准

在驻村工作中，贵州将同步小康干部驻村工作与党建扶贫资源进行整合，从省、市、县、乡抽派干部组成驻村工作组，实现贫困村全覆盖。县级领导干部定点联系乡镇、村，县直部门定点联系村。部门结对帮扶安排实行“党政部门帮难村、政法部门帮乱村、经济部门帮穷村、专业部门帮产业村”政策。结合城乡支部联建、“同步小康·干部驻村”工作，建立县、乡、村三级联动帮扶机制。采取单位推荐和个人自荐方式，重点从省、市、县直机关中选派经验丰富的干部、后备干部、有发展潜力和培养前途的年轻干部和企事业单位干部、大学毕业生、农村知识青年。驻村工作队在扶贫对象识别过程中配合当地的乡（镇）人民政府、村支两委走村串户，对农户基本情况进行摸底。协助做好贫困人口登记造册、建档立卡和动态管理等工作。精准识别出来的贫困农户实行“一户一脱贫致富责任人”，结合地方实际采取“一帮一”“一帮N”的结对帮扶方式，进行定点、定人、定时、定责帮扶。积极发挥同步小康驻村工作队“四个全程参与”（项目申报、实施、监管、评估）作用，瞄准贫困群体，以驻村帮扶助力精准扶贫精准脱贫。

（三）项目安排和资金使用精准

1.项目安排精准

项目安排精准需要正确把握贫困户发展需求，根据其需求进行分类施策。因而，对扶贫对象情况和需求进行分类是实现项目安排精准的重要基础。贵州基层政府在扶贫对象类型划分上形成一些经验。如印江县朗溪镇对贫困人口致贫原因仔细进行分析后，形成了“三型农民”（带动型、发展型、保障型）贫困户分类方法。带动型农民指缺乏土地、有富余劳动力但自身发展动力不足的扶贫对象，通过能力素质提升、城镇化带动、旅游业带动、建筑建材业带动、第三产业带动、工业化带动等方式开展扶贫；发展型农民指有劳动能力、有土地资源、自身发展能力较强的贫困户，通过能力素质提升、发展山地高效农业、交通运输业等方式进行帮扶；保障型农民指重病、重残、两无人员的贫困户，通过医疗救助、农村养老保险、低保兜底等方式给予政策兜底。

根据省级统一部署，相关县镇通过基础设施建设、环境改善、整村推进、产业发展、驻村帮扶等对贫困村加大扶持；注重强化教育、医疗、住房、产业发展等民生领域强农惠农政策助推贫困户稳定脱贫。注重分类施策。对有劳动力但缺发展资金的贫困户实行产业扶贫、金融扶贫的脱贫政策；对缺技术的贫困户实行“雨露计划”培训、职业技能培训、农业实用技术培训的脱贫政策；对生存条件恶劣的贫困户实行扶贫生态移民搬迁、“四在农家·美丽乡村”基础建设六项行动计划的政策；对因病因灾和缺发展动力的贫困户实行社会救助、临时救助；对因学致贫的贫困户实行“雨露计划·圆梦行动”、“雨露计划·助学工程”、社会捐资助学；对民政长期保障和重点保障对象实行政府兜底保障。

2.资金使用精准

2014年以来贵州积极改革扶贫资金使用管理机制，全面落实项目审批权下放到县制度。除重大扶贫专项和以奖代补项目资金外，扶贫资金由省主要按因素法分配切块到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度。相关县份根据2014年修订的《贵州省财政专项扶贫资金报账制管理实施细则（试行）》实施财政专项扶贫资金乡级保障制，完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度。设立县级“财政专项扶贫资金专户”和乡级“财政专项扶贫资金报账专户”。实行“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账”。财政专项扶贫资金必须用于贫困地区、贫困群众，必须按照“参与式”扶贫要求，充分征求贫困群众意见，充分尊重贫困群众意愿，充分发动贫困群众主动申报项目，参与实施项目、监督和管理。财政专项扶贫资金支持的项目实行项目制管理。

支持地方银行加大贫困地区网点的建设和自助服务终端等机具布设，加大贫困人口信息采集力度。实行农村信用工程建设，将贫困信用农户贴息名册公示到村、组，接受群众监督。建立扶贫产业发展融资项目库。县级配套财政扶贫资金，按贷款发放额度的一定比例建立扶贫小额信用贷款风险补偿基金。对扶贫龙头企业贷款，利率在其同类同档次贷款加权平均利率的基础上下浮不低于2个百分点。对建档立卡贫困农户贷款，原则上实行特惠金融政策，执行基准利率。对扣除“两无”人员的建档立卡扶贫对象实行“特惠贷”政策，运用人民银行支农再贷款在贫困地区实行优惠利率，引导金融机构降低贫困农户金融成本。采取扶贫贴息补助、建立贷款风险补偿机制等措施，为建档立卡贫困户提供“5万元以下、3年期以内、免除担保抵押、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的低利率、低成本贷款，帮助其“换穷业”。

（四）精准考核和脱贫成效精准

贵州对地处重点生态功能区、不具备新型工业化发展条件的紫云等10个贫困县取消GDP考核指标，提高特色优势产业增收指标权重；对其他重点县弱化GDP考核；对所有重点县实行“摘帽不摘政策”，鼓励早脱贫，形成“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的导向。在对贫困县党政领导班子和领导干部进行经济社会发展实绩考核时，扶贫成效考核权重（2项）20%，经济发展（5项）15%，基本生产生活条件、公共服务和生态环境保护（25项）34%，投入与管理（5项）13%，党的建设（2项）6%，组织领导（5项）12%。各州市出台具体考核指标体系，将扶贫攻坚行动计划作为考核的重点内容。同时指导县对乡镇的考核，要求县将每年考核排名后五位的乡镇名单向市备案。如作为取消GDP考核试点地区，江口县立足全县资源禀赋和特色优势产业基础，实施《江口县2015年取消GDP考核试点工作实施方案》，对各项考核目标进行责任分解，层层签订责任状，纳入年度工作目标绩效考核内容。

在对驻村干部与结对帮扶人员考核时，将“六个到村到户”工作纳入目标责任进行考评。对帮扶工作开展情况实行动态跟踪管理。实行扶贫帮扶“三挂钩”制度，即扶贫开发工作与评先评优挂钩、与效能考核挂钩、与干部职工评先选优挂钩。以《贵州省同步小康驻村干部考核评价办法》为依据，各市、县相应制定了《同步小康驻村干部考核评价实施细则》。考核内容涉及驻村干部落实协助建档立卡、促进精准扶贫，帮助建设通村水泥路、促进基础设施改善等。考核形式采取日常考核、半年考核、年终考核、综合评定等。贵州省、市、县三级组织年底均会评选驻村工作先进集体和优秀个人，优秀驻村干部由组织提拔重用。