二 融资性担保行业的政策演进和监管框架
1995年，《中华人民共和国担保法》颁布。其中规定：在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中可以设定担保；担保的类型有保证、抵押、质押、留置和定金；第三人在为债务人向债权人提供担保时，可以要求债务人提供反担保。
1999年6月，国家经济贸易委员会（以下简称“国家经贸委”）发布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），开始尝试建立政府出资为中小企业融资提供服务的信用担保体系。《指导意见》指出，中小企业信用担保机构不是金融机构，不从事金融业务，试点阶段担保规模要小，担保内容主要是短期流动性资金贷款。信用担保机构资金来源以政府预算资助和资产划拨为主，担保费收入为辅。信用担保机构的法律形式可以是企业法人、事业法人、社团法人。在风险控制与责任分担方面，《指导意见》指出，担保放大倍数应在10倍以内，再担保放大倍数可大于担保放大倍数。在监管方面，《指导意见》规定省级经贸委会同当地财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成“中小企业信用担保监督管理委员会”，负责辖区内担保、再担保业务和机构的监督管理。
2000年，国家经贸委出台《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》（以下简称《政策意见》），提出要切实扶持中小企业特别是高新技术类中小企业的发展。《政策意见》提到，要加快建立中小企业信用担保体系，选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，探索组建国家中小企业信用再担保机构，为中小企业信用担保机构提供再担保服务；在加快中小企业信用担保机构发展的同时，要推动企业互助担保和商业性担保业务的发展；对于政府出资的信用担保机构，必须实行政企分开和市场化运作。
为确保《指导意见》和《政策意见》的实施，国家经贸委颁布了《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》，进一步明确相关事项，规定了列入全国中小企业信用担保体系的担保机构的条件、范围及监督管理。中小企业信用担保机构接受所在地人民政府中小企业主管部门政策监管和中国人民银行有关机构的业务监管，国家经贸委也要开展相应监管工作；担保机构不以赢利为目的，担保费率标准需经相关单位批准。
2001年，财政部出台《中小企业融资性担保机构风险管理暂行办法》（以下简称《办法》），以规范和加强中小企业融资性担保机构管理，防范和控制担保风险。《办法》中所指的融资性担保机构是政府出资的以中小企业为服务对象的融资性担保机构，鼓励担保机构采用公司形式。担保机构收取担保费时可根据担保项目的风险程度实行浮动费率，一般控制在同期银行贷款利率的50%以内。担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构责任担保余额一般不超过自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。在经营业务方面，《办法》规定融资性担保机构的业务范围包括：为中小企业金融机构贷款、票据贴现、融资租赁等融资方式提供担保和再担保，经主管部门批准的其他担保业务和资金运用；不得从事存、贷款金融业务及财政信用业务。担保机构要同金融机构密切合作，对贷款实行比例担保。在风险管理方面，担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金，按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润一定比例提取风险准备金，提取的风险准备金存于银行专户。其他货币资金，不低于80%的部分可用于银行存款以及买卖国债、金融债券及国家重点企业债券；不高于20%的部分经主管财政部门批准可用于买卖证券投资基金等。在监管方面，各级财政部门要配合其他部门对融资性担保机构进行监管。
从2003年起，《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》）开始施行。《促进法》中规定了对中小企业的信用担保支持：县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件；国家鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保；国家鼓励中小企业开展多种形式的互助性融资性担保。
2003年7月，财政部出台《财政部关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》，规范了中小企业信用担保机构的财务管理与风险防范。各级财政部门对政府出资中小企业信用担保机构负有监管职责要加大对担保机构的支持力度，尤其是对担保机构出现的代偿损失核定适当的风险补偿资金，纳入当年的财政预算的具体办法是，规定担保机构运作规范，担保项目符合国家产业和企业政策，政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率。
2006年，国家发改委、财政部、税务总局、银监会联合出台《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》。提出要建立健全担保机构的风险补偿机制，在国家用于促进中小企业发展的各项资金中，安排部分资金用于支持中小企业信用担保体系建设，鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性再担保机构，以参股、委托运作、提供风险补偿等方式支持中小企业信用担保机构的建立与发展。还提出要完善担保机构税收优惠支持政策，推进担保机构与金融机构的互利合作，切实为担保机构开展业务创造有利条件。
随后，中国人民银行出台《中国人民银行关于中小企业信用担保体系建设相关金融服务工作的指导意见》，提出要推进中小企业信用担保机构与金融机构的互利合作，为中小企业发展创造良好的融资环境。按照规定可以向担保机构开放的企业信息，经人民银行确认，金融机构要向担保机构开放。有条件的地区，人民银行分支机构可探索组织信用评级机构对中小企业信用担保机构开展评级工作。
2009年，为加强融资性担保行业监管，防范化解融资性担保行业风险，《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》出台，决定成立融资性担保业务监管部际联席会议（简称“联席会议”），同时明确地方相应的监管职责。联席会议由银监会牵头，国家发改委、财政部、商务部、工业和信息化部（以下简称“工信部”）、人民银行、工商总局、法制办参加，负责制定促建融资性担保行业发展的相关措施，拟定监管制度。省、自治区、直辖市人民政府按照“谁审批设立、谁负责监管”的要求，负责本区融资性担保机构的审批、关闭和日常监管。
2010年，《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）颁布，这是到目前为止关于融资性担保行业最为重要的一部法规。融资性担保是担保人和银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性担保债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。融资性担保公司是依法成立，经营融资性担保业务的有限责任公司和股份有限公司。《暂行办法》规定了设立融资性担保公司应当具备的条件，并规定注册资本不得低于500万元人民币，且为实缴货币资本。经监管部门批准，融资性担保公司可以经营下列部分或全部融资性担保业务：贷款担保、票据承兑担保、贸易融资性担保、项目融资性担保、信用证担保及其他融资性担保业务。经监管部门批准，可以兼营下列部分或全部业务：诉讼保全担保；投标担保、预付款担保、工程履约担保、尾付款如约偿付担保等履约担保业务；与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务；以自有资金进行投资；监管部门规定的其他业务。融资性担保公司符合条件后可为其他融资性担保公司提供再担保和办理债券发行担保等业务。融资性担保公司不得从事下列业务：吸收存款、发放贷款、受托发放贷款、受托投资；监管部门规定的不得从事的其他业务。在风险控制方面，融资性担保公司对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的10%，对单个被担保人及其关联方提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的15%，对单个被担保人债券发行提供的担保责任余额不得超过净资产的30%。融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的10倍。融资性担保公司以自有资金进行投资，限于国债、金融债券及大型企业债务融资工具等信用等级较高的固定收益类金融产品，并可进行不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资。融资性担保公司应当按照当年担保费收入的50%提取未到期责任准备金，并按不低于当年年末担保责任余额1%的比例提取担保赔偿准备金。担保赔偿准备金累计达到当年担保责任余额10%的，实行差额提取。
随后，联席会议先后通过《融资性担保公司公司治理指引》《融资性担保公司内部控制指引》《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员任职资格管理暂行办法》《融资性担保机构重大风险事件报告制度》，进一步完善融资性担保机构的公司治理、内部控制，并加强对融资性担保行业的监管。
2010年，为规范和加强中小企业信用担保资金管理，提高资金使用效率，财政部、工信部出台《中小企业信用担保资金管理暂行办法》（以下简称《办法》）。中小企业信用担保资金是由中央预算安排，专门用于支持中小企业信用担保机构和中小企业信用再担保机构增强业务能力、扩大中小企业担保业务、改善中小企业融资环境的资金。担保资金采用业务补助、保费补助、资本金投入等形式。《办法》还规定了担保资金的申请条件及监管等相关事项。
2011年2月，为进一步促进银行业金融机构与融资性担保机构的合作，银监会出台《中国银监会关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知》，要求银行业金融机构充分认识银担合作的意义；善于借助融资性担保机构的增信作用；注重对融资性担保机构资质的审查；建立适合融资性担保机构承保贷款特点的业务模式；合理确立担保贷款的利率；致力于与融资性担保机构的长期稳定合作；严格落实担保贷款管理制度；加强与融资性担保机构的信息沟通；及时掌握融资性担保行业动态；促进公平、公正的担保行业环境建设。
融资性担保行业基础薄弱，长期以来缺乏有效监管，存在机构规模小、资本不实、抵御风险能力不强等问题，一些担保机构还从事非法吸收存款、非法集资和高利贷活动，需要进一步加强监管，规范行业发展。在此背景下，2011年，联席会议出台《关于促进融资性担保业规范发展的意见》，提出融资性担保行业要深入贯彻落实科学发展观，坚持规范与发展并重、市场主导和市场引导相结合，重点提高融资性担保机构为中小企业和“三农”服务的能力。融资性担保机构要按照流动性、安全性、收益性原则，坚持以融资性担保业务为核心业务，稳妥开展非融资性担保业务。在政策扶持方面，提出通过设立再担保等方式，综合运用资本注入、风险补偿和考核奖励等手段，建立完善风险补偿和分担机制。在监管方面，提出要完善联席会议与地方监管部门等相关机构的多方联动机制。
2013年9月17日，中国融资性担保业协会成立。