六 融资性担保行业的风险预警与制度化改进
2012年初中担、华鼎、创富危机事件的爆发，使得我国融资性担保机构的风险控制再次成为人们关注的焦点。我国担保行业经过13年的发展，担保机构数量和规模不断扩大，各种违法违规现象如虚假出资、抽逃资本金、高危运作客户保证金、高息揽存和发放高利贷等时有发生。由于监管不力、缺乏早期的风险预警，担保行业风险事件频发，对担保行业造成巨大冲击，严重影响了担保行业声誉，甚至引发局部地区社会动荡。因此建立担保机构风险预警体系，加强对风险的早期预警，以便监管部门及时采取预防措施，避免重大危机事件发生就显得非常重要。
（一）风险预警的一般手段和常用方法
国内外关于风险预警的研究主要集中在经济预警和商业银行风险预警等方面，对担保机构风险预警涉及不多。我国早期对担保机构风险预警的研究主要借鉴金融机构经验，以定性研究方法为主，而现在则更多地采用定量研究方法。在定量研究中，风险预警体系的构建经过指标筛选、权重及阈值确定和模型构建三个步骤。在预警指标的选择上，一般参考CAMELS评级体系，通过风险因素分析选取相应指标。如陈虹和金鑫（2009）预警指标选取的是担保项目组合、担保业务运营质量、担保运营成本、担保机构经营稳健度等，但由于仅考虑担保机构自身因素，有一定的局限性。曹宏杰（2010）从宏观环境、受保企业、担保公司三个方面构建指标体系，虽然指标体系比较完善，但需要大量的受保企业和担保机构的数据作为支撑。任彦峰（2012）考虑宏观经济环境因素，构建了三级指标体系。在权重的确定上，有德尔菲法、熵值法、模糊聚类分析法和层次分析法（简称AHP法）。阈值的确定一般采用参照国际通用标准、历史数据分析和专家评分等方法[1]。风险预警模型较多，国内常采用灰色预警模型、模糊综合评判法。陈虹和金鑫（2009）采用灰色预警模型，通过原始数据累加生成新的数据，建立微分方程进行预测。该模型适合预测对象呈指数增长的情况，对于担保机构风险预警的适用性值得商榷。曹宏杰（2010）采用风险加权计算综合风险指标值，再按划分好的预警区间对指标值进行判别。任彦峰（2012）采用模糊综合评判法，衡量指标与风险之间的关系选取线性函数，这可能与实际情况不符，导致较大的误差。
从以上研究成果来看，对担保机构风险预警体系的研究主要存在以下两个方面的不足：一方面，在对预警指标权重赋值时，主要采用层次分析法，这种方法虽然简便，但主观性太强，计算结果容易受人为因素的干扰；另一方面，在运用模糊综合评判法建立预警体系时，采用线性隶属度函数计算隶属度，这种方法只适合各指标的评价值与实际值呈线性关系的情况，而实际上指标评价值与实际值并不成线性关系。因此，本文在现有研究基础上，结合担保行业的特点构建预警指标体系和阈值区间，采用层次分析法和熵值法相结合的方式对指标权重赋值，定性指标采用层次分析法，定量指标采用熵值法，这样可以减少主观因素造成的结果误差。在模型的构建上选用模糊综合评判法，但采用的是非线性隶属度函数确定各指标隶属度。
担保机构风险预警体系的建立具有以下功能和作用。对担保机构来说，风险预警指标数值的大小说明担保机构所处的风险等级，便于担保机构了解各类风险的分布状况和严重程度，这将促使担保机构不断加强风险管理，增强风控意识。对监管部门来说，有利于改善目前监管不力的状况。监管部门对担保机构风险预警指标、经营管理活动和综合风险趋势进行动态监测和分析，及时发现风险隐患，并向担保机构发出预警信号，提前采取适当的监管措施提供客观和充分的决策依据，防范和化解担保机构风险。
（二）担保机构面临的主要风险及来源
要构建敏感、有效的担保机构风险预警指标体系，就必须分析担保机构面临的风险及其来源。担保机构面临的风险可以分为市场风险、法律风险、政策风险、担保机构自身缺陷导致的风险、信用风险等，这些风险主要来源于宏观经济形势变化、担保机构自身管理水平、受保企业经营状况及其信用水平。
（1）市场风险。市场风险是指由于基础经济变量（利率、汇率、股票价格和商品价格等）变化给受保企业和担保机构带来的风险，其中最主要的是利率风险和汇率风险。担保机构收入的主要来源是担保费和投资收益，当利率提高时，一方面受保企业筹资成本增加，利润减少，未来还款能力下降，担保机构代偿可能性增大；另一方面，金融资产价值下降，金融资产作为质押品的价值缩水，其作为反担保资源的作用有限。同时，担保机构投资的国债、金融债券等金融产品的价格下降，投资收益降低，担保机构资金遭受损失。我国担保机构目前不从事国外担保业务，汇率变化主要影响受保企业进而对担保机构产生影响。例如，人民币升值使一些出口中小企业利润减少甚至无利可图，加大了担保机构的代偿风险。
（2）法律风险。我国担保行业法律法规缺乏、法治观念淡薄是导致担保机构法律风险的重要原因。虽然国家已经颁布了《融资性担保公司管理暂行办法》《中小企业信用担保资金管理暂行办法》等相关法规，各省市也颁布了担保行业管理办法，但这些法规作为部门规章和地方法规，立法层次低，执行效力和作用受到限制，这也是担保行业违法违规现象频发的重要原因。法治观念淡薄主要表现为担保机构、受保企业和个人在经营活动中遵纪守法、依法经营的观念不强，甚至从事违法违规活动。
（3）政策风险。国家经济政策（如货币政策、财政政策、行业政策、地区发展政策等）发生变化，影响企业经营效益，给担保机构带来风险。如节能减排政策的实施，使高耗能企业陷入生存困境；中央银行实行紧缩的货币政策后，商业银行一般会缩小对中小企业的贷款规模，迫使中小企业不得不选择高利率的民间借贷。当借款企业无力偿还高利贷时，老板“跑路”、企业倒闭时有发生，担保机构代偿增加甚至破产。
（4）担保机构自身缺陷导致的风险。担保机构自身管理的不完善也在一定程度上加大了担保机构风险。由于我国担保机构资本金普遍较低，缺乏补偿机制，一旦出现较大额度的代偿，担保机构的持续经营就会出现问题。一些担保机构缺乏完善的法人治理结构、健全的内控机制和规范的业务操作规程，导致操作风险发生。
（5）信用风险。信用风险是指获得信用担保支持的债务人不能按合同要求按时偿还贷款，担保机构代为清偿债务而造成资金损失的风险，这是担保机构面临的主要风险。影响信用风险的因素主要是受保企业的履约意愿和履约能力。一些受保企业缺乏诚实守信意识，有能力履约而不履行合约导致担保机构代偿；另一些受保企业不是主观上故意违约，而是无力履行约定，如第三方违约、外部环境变化（如金融危机爆发）、产品市场行情变化等原因导致企业亏损甚至破产，此时担保机构必须替企业偿还贷款。
（三）担保机构风险预警指标体系的基本架构
基于对担保机构面临的风险及其来源的分析，本文在已有研究的基础上，结合担保行业实际，从两个方面选取35个子指标构建担保机构风险预警指标体系。
1.宏观经济体系指标
宏观经济体系指标主要包括经济发展状况、金融机构发展状况和国家政策扶持状况等指标，这些指标都对担保机构产生重要影响。第一，经济发展状况是担保机构生存和发展的外部环境，其高低影响担保机构、受保企业、合作银行的发展，是担保机构市场风险的来源之一。反映经济发展状况的指标包括GDP增长率、通货膨胀率、制造业采购经理人指数等。第二，金融是现代经济发展的核心，金融机构在资源集聚和配置方面发挥着极其重要的作用。担保机构作为银行和中小企业之间的桥梁，为中小企业提供信用担保，金融机构的发展状况、信贷规模大小直接影响担保机构的经营状况，也是担保机构市场风险的来源之一。金融机构发展状况可用不良贷款率、净资产收益率和贷款余额占GDP比重三个指标反映。第三，国家政策扶持状况主要反映担保机构所面临的法律风险和政策风险。健全的法律法规和政府的大力支持是担保行业健康发展的重要保证，该指标高低对担保机构产生重要影响。具体包括对中小企业的支持程度、对担保行业支持程度以及对银行相关业务规范程度三个指标。
2.担保机构体系指标
担保机构体系指标主要反映担保机构面临的自身风险与信用风险，具体包括担保机构基本素质、风险控制和经营效益等指标。第一，企业素质指标，反映担保机构生存和发展的内在因素，主要包括公司的治理结构、人力资源素质和资本规模等指标。第二，风险控制能力指标，反映担保机构防范和控制自身风险的各项制度与措施，主要包括风险分担比率、风险集中度和风险管理水平等指标。第三，经营效益指标，反映担保机构的经营成果与效率，主要包括代偿能力、赢利能力、经营效率和财务结构等指标。
（四）融资性担保体系的制度性缺陷
治理中小企业融资性担保体系内在脆弱性的科学手段就是对中小企业融资性担保体系的发展机制进行重塑，有效治理中小企业融资性担保体系所存在的制度性缺陷，从而在理论上深化与拓展中小企业融资性担保理论，在实践中构建完备高效的中小企业融资性担保体系。
1.融资性担保体系的协同障碍
当前的研究认为我国的融资性担保是以政策性担保为主，商业性和互助性担保为辅，即所谓的“一体两翼”[2]。根据调查，政策性担保与商业性担保难以共存，且每个城市不尽相同。如杭州的融资性担保行业主要由商业性担保机构组成，商业性担保机构占杭州担保机构的80%以上；而在萧山，商业性担保机构难觅踪影，所有的担保机构均为互助性担保机构；嘉兴则是另一番景象，70%以上的担保机构由政府独资，同时存在少量的互助性担保机构，商业性担保机构寥寥无几。为何政策性担保与商业性担保难以共存？究其原因，政策性担保对商业性担保存在挤出效应，在政策性担保机构较多的城市，商业性担保机构几乎无法生存，因为政策性担保的非营利性使其可以采取非常低的担保费率，商业性担保要么跟着赔钱赚吆喝，要么就会门庭冷落。
互助性担保实际上也是由政府主导建立的，而非由会员企业自发组建而成。政府主动引导建立互助性担保机构，减少了政府对政策性担保的投资，企业也信任政府的管理，愿意以政府为主成立互助性担保。萧山的互助性担保机构最初均是由政府投资建立，逐步吸收会员企业入资后，政府慢慢减少资金投入，但担保机构仍然由政府管理，通常由各村镇主管工业的副镇长当“一把手”。互助性担保机构发展需要适宜的外部环境，要求会员企业之间相互了解，因此仅限于在企业众多的村镇发展。因为互助性担保同政策性担保一样具有非营利性，所以在互助性担保较多的地区，商业性担保同样难以生存。
2.融资性担保体系的风控隐患
有调查显示，互助性担保机构的代偿最少，商业性担保机构稍高，政策性担保机构的代偿最高。究其原因，互助性担保机构一般由村镇优质企业参与形成，企业之间非常了解，新加入的会员企业必须经所有会员企业和担保机构的负责人同意，任何一个会员企业和担保机构的负责人都有一票否决权。同意新企业加入的依据是企业经营状况和企业主的个人情况，如企业主有赌博、吸毒等不良行为，就无法加入互助性担保机构。在萧山区，全区20家互助性担保机构没有一家发生代偿，萧山区政府的领导认为对入会企业的严格把关是其主要原因。互助性担保的体制虽然保证了其对担保风险的控制能力强于其他两类担保机构，但也限制了其业务的扩大。能够加入互助性担保的都是已经崭露头角的优秀企业，而其他具有潜力但尚未形成规模的企业则无法参与。因此，互助性担保机构的服务对象过于局限，无法取代商业性担保和政策性担保的作用。
作为高风险行业，担保机构发生代偿在所难免，政策性担保机构和商业性担保机构的区别也决定了两者的风险控制水平必然有差别。从调查数据来看，政策性担保机构的代偿笔数、代偿金额和代偿率都高于商业性担保机构。这是因为前者的从业人员大部分为兼职人员，无论专业知识还是工作态度，都不能与专业担保人才相提并论。同时，政策性担保机构的经营好坏与从业人员的待遇并不挂钩，这与商业性担保机构业绩与待遇成正比的情况截然不同。
在风险防范措施上，目前担保机构基本仍然采用较原始的保证金和资产反担保，而对控制风险的一些关键性指标，如行业集中度和客户集中度，没有明确的限制。在客户集中度过高的情况下，只要一笔业务发生代偿，就足以给担保机构带来致命的打击。
3.融资性担保体系的规模困境
大多数政策性担保机构和所有的互助性担保机构只与当地城市商业银行合作，原因是这两类担保机构由政府管理，政府希望协作银行承担相应的责任比例。例如，萧山区政府要求协作银行对担保贷款利率优惠20%，这些条件其他商业银行通常难以接受。首先，各大商业银行对担保贷款这样小规模的业务不屑一顾，其次，各大商业银行在城市的分支机构根本无权决定责任比例和优惠利率，因此政策性担保机构和互助性担保机构基本上都与城市商业银行或者农村商业（合作）银行等当地中小银行进行合作。中小企业融资本身也是城市商业银行的主营业务，而且合作双方的政府背景让城市商业银行可以满足担保机构在责任分担比例和利率优惠上提出的条件。从分担比例的情况来看，政策性和互助性担保机构承担的比例一般在70%～80%之间。商业性担保机构由于缺乏政府背景而且机构规模较小，很难让银行同意承担相应责任，均承担100%的责任。
从调查了解到的情况来看，银行更愿意与规模较大的担保机构进行合作。其原因主要有两点：一是担保机构规模越大，抗风险能力越强，能提供的担保范围就越广，规模较小的担保机构一般只能提供小额度的担保；二是规模较大的担保机构基本上都是担保行业的佼佼者，其经营管理能力高于其他小规模的担保机构。
（五）我国融资性担保体系的制度化改进趋向
1.建立和优化以商业性担保为主、政策性与互助性担保为辅的运营机制
从长远发展来看，中小企业担保体系应该以商业性担保机构为主体。当然，在经济下行期政府应相机而动提供必要的支持。商业性担保机构并非仅指完全由民间出资的担保机构，政府也可以投入一部分资金作为引导，但机构的运营管理必须按照商业化的模式来运作。完全由政府出资的政策性担保机构有诸多难以避免的缺陷：首先，地方财政财力有限，使得政策性担保机构规模较小，而不能以赢利为目的使其无法通过自身积累壮大规模；第二，政策性担保机构缺乏专业的担保人才，其对人才的吸引力低于商业性担保机构；第三，如果不以营利为目的，就难以制定政策性担保机构的考核机制，如果以扶持的企业数量作为考核指标，可能出现盲目担保的情况，如果以代偿率作为考核指标，就会出现类似“惜贷”的情况；第四，由于没有明确的考核指标，因此对政策性担保机构很难进行激励和约束，控制着大量资金的担保机构难免出现“寻租行为”，寻求担保的企业很可能通过行贿的方式获得担保；第五，由地方政府出资组建的担保机构，难以避免受政府干预，国有商业银行产生大量呆坏账的前车之鉴让人警醒。以商业性担保为主体可避免上述的诸多问题，前提是给予商业性担保机构的政策性担保业务合理的补偿。
2.建立基于公司治理路径的风险防范与控制机制
建立基于公司治理路径的融资性担保风险防范与控制机制，其思路就是通过建立科学的公司管理制度，防范融资性担保业务操作过程中工作人员可能出现的逆向选择和道德风险，保证融资性担保机构内部按照规定的工作流程和经营目标对各个部门、人员及其业务活动进行组织、协调和制约，以减少和控制潜在的风险。它主要包括以下内容：一是总经理在授权范围内对融资性担保项目审批、担保金额代偿与追偿负全部责任；二是建立审、保、偿分离制度，增强担保业务操作的客观性和公正性，提高操作的透明度，使各级管理人员既相互制约，又职责明确；三是在总量控制的前提下，依据申保企业资信状况及担保贷款的风险度、数量和性质确定单笔担保金额的审批权限；四是对特殊担保项目实行集体审批制度；五是实行内部稽核制度；六是建立担保业务报告制度；七是建立离职审计制度。
3.建立融资性担保机构与商业银行的风险分担与业务协作机制
商业银行在中小企业融资性担保体系中的作用是举足轻重的，面对中小企业对信贷资金的期盼以及政府对中小企业融资性担保业务的大力推动，加强商业银行与融资性担保机构之间的协作关系，已成为当前迫切需要解决的问题。本报告认为应从下面三个方面构建合理的银保风险分担与协作机制。
（1）融资性担保机构要与协作银行明确保证责任形式、担保资金的放大倍数、担保范围、责任分担比例、资信评估、违约责任、代偿条件等内容。应确定适当的担保比例，在担保机构与贷款银行之间合理分担风险，担保机构应避免全额担保。对目前商业银行不愿意承担任何风险的做法，人民银行应该制定相应的政策进行引导。担保机构和协作银行可以在合作中积极进行业务创新。
（2）信用风险的适度分散会使协作银行和担保机构承担的义务达到一定程度的均衡，两者都可以在实现自身利益最大化的前提下，有效地控制和防范信用风险。协作银行可以在审核中小企业的贷款申请时，根据自己的经验以及客户企业以往的信用判断该企业是否符合贷款担保条件，并将该企业的情况以及自己的意见如实反映给担保机构。协作银行和担保机构协调配合，共同加强对担保活动的监督，防范和控制信用风险。
（3）商业银行与担保机构应建立战略伙伴关系。商业银行与担保机构都具有扶持中小企业的社会责任。随着地方性、股份制商业银行数量的增加和业务的扩张，银行业的竞争愈演愈烈，商业银行为扩大市场规模、提高竞争力，应积极地选择机制好、效益好、守信用、竞争力强和有广阔发展前景的中小企业作为客户，形成能有效规避风险的多样化的客户结构和客户群体，这对于商业银行提高经营效益、防范信用风险是十分有益的。担保机构对商业银行的作用和价值将越来越大。与担保机构建立平等的、利益均衡的合作关系，有助于商业银行调整信贷结构、盘活信贷资产、寻求新的利润增长点。
（4）构建完备高效的融资性担保行业监管机制。缺乏独立的法律法规和明确的监管部门是担保行业混乱的原因，准入门槛和监管法规的缺失使一些投机性的民间资本盲目进入，使整个担保业的信誉降低。出台一部完善的全国性的担保法规已迫在眉睫。只有法律主体地位确立并有严格而有效的市场规则，我国担保业才能走上健康发展的道路。担保公司具有准金融性质，兼具高风险特征，对其监管应具专业性，须由相关的金融监管部门实行全面监管。建议由人民银行征信管理局或银监会对担保机构实施统一监管，理由如下。一是融资性担保机构的运作方式和风险控制机制与金融机构相似，人民银行对金融机构的监管已有多年的经验积累，由其监管有利于加强对融资性担保机构的监管和风险防范。二是通过人民银行的信贷政策引导，有利于加强融资性担保机构与银行的协作。三是人民银行已建立信贷登记咨询系统，可将担保机构的经营情况纳入该系统实施统一管理。这样，一方面担保机构可通过该系统便捷地查询担保对象的信用记录，降低经营成本；另一方面担保机构的协作银行可通过该系统查询担保机构的担保余额和担保放大倍数，改善信息不对称状况。
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