第二节 统一国家的成立：政治战力塑造序曲

战力的塑造自然需要一个行之有效的主体，因此以实现国家统一来巩固国内新政权便成为明治新政府需要进行的战力塑造序曲，而推动此进程的便是以萨长土肥四藩武士首脑为代表的讨幕派，他们在建立统一国家的进程中也一步步爬向了新政府权力的核心，成为日后引领国家走向的龙头。

一 “太政官制”的初始建立

明治政府于1868年1月诞生之初，面临着一系列亟待解决的问题。德川幕府执政时期，通过其自有组织体系来维系权力运作及政府开支，而维新政权在对旧有体制进行强烈冲击后还未能及时建立新的政府机构，没有一套有效的行政运行体系必然导致新政府缺乏财源，加之彼时德川幕府还未被完全推翻，维新政权便不能立稳脚跟。由此，讨幕派首脑决定以新政府的名义对德川幕府进行“王政复古”政变，并发表了属于反幕联盟共同纲领的《王政复古大号令》，宣布废除幕府政权，建立主要以“总裁”、“参议”、“参与”自上而下三职负责处理国事的三职政权体制，并在上述三职下设立各自分管的行政部门。其中，“总裁”必须由亲王担任，“参议”必须由亲王、公卿[19]、藩主担任，“参与”由公卿、藩士担任。[20]亲王、公卿、藩主在这种权力分配中虽看起来占据高位，而讨幕派藩士显得地位很低，但因为众藩士手握兵权，便比所谓的虚名来得更加实际。这也便决定了所谓的三职政权更多的是一种虚名，不过是各种政治势力的松散联盟，而主导事态推进的还是握有枪杆子的讨幕派。

不过，为了维持国家机器的正常运转，讨幕派主导的新政府还是希望让上述体制尽可能发挥此阶段需要的政治职能。同年4月，新政府颁布涉及政府组织法的《政体书》，此书开篇便昭示天皇政府声明《五条誓文》，以含糊但令人安心的语言，表达了今后的施政方针：一切重大决策须经过广泛协商，破除旧有的陋习，以及向全世界寻求新知识，作为改革的基础。[21]此外，《政体书》中涉及政治体制改革的内容也包括“有权力制衡的相对集权”：第一，强化中央集权，仿照古代日本的“太政官制”[22]，让天下权力皆归太政官（未设置太政大臣[23]，以辅相二人代理），使政令无出二途；第二，建立制衡体制，即将太政官之权力分为立法、行政、司法三职；第三，建立议事制度，使得舆论公议成为可能；第四，确立府藩县三治一体。[24]依此设想，从中央到地方便可建立自上而下的集权体制，即把中央最高权力机构设定为太政官，同时又下设立法、行政、司法三个机构进行权力制衡，而在地方则设立府、藩、县三类绝对服从于中央的机构。然而，新政府在同年6月设置中央机构时，实际上依然将行政机构置于最高地位，立法和司法机构只能充当附属（这里还需要特别指出的是，讨幕派没有在此次太政官制设立中夺取权力，因为辅相等重要官职依然从公卿、藩主中选定，真正的权力获取要待1871年的太政官制改革，后文将详述）。事实上，讨幕派从最开始便不想让其成为一个受到制约的存在，高度的集权才能让国家的发展不以国民的意志为转移。但是，此时设置的中央机构，由于还未能收回各藩诸侯的权力而有名无实，统一国家的成立还有待接下来的一系列措施。

二 版籍奉还

为真正实现中央集权以达统一国家之目的，新政府首先着眼于“版籍奉还”问题。所谓“版籍奉还”，是指日本政府于1869年7月实行的一项中央集权政策，意指各藩主向天皇交还各自的领土（即版图）和辖内臣民（即户籍）。此举必然不会轻易得到各藩的支持，故新政府首先要处理的是战争结束后对各藩的赏罚：针对各藩在新政府联合军队进行戊辰战争时的站位选择，即对阻碍新政府进行讨幕的各藩、对支持者、对在战争过程中采取中立态度的骑墙派施行惩罚或奖赏政策。由此达成有利于之后“版籍奉还”的局面：通过处罚“站错队”的相关人士、相关藩地，对其立威；通过奖赏有功之士、有功之藩，满足他们基本欲望的同时争取其好感，让其在接下来政府实施“版籍奉还”政策时不反对乃至帮助政府。

就惩罚而言，新政府为避免惩罚过度而适得其反，故首先没有对任何藩主处以死罪（包括该年帮助幕府对抗联合军队的会津藩藩主），同时也只除去了会津、请西两个倒幕战争时反抗新政府最激烈的藩地，并按照最高削减七成藩属领地最低一成的原则对各藩进行具体处理。然后，政府还采用转封政策，即将原来某藩大名调往另一藩而削弱其对于藩地的实际控制能力。[25]就奖赏而言，即便新政府财政并不十分充足，但为激励参加戊辰战争的有功将士进一步为新政权效忠，从而增加日后的“版籍奉还”及“废藩置县”政策得到这批人支持的可能性，便依然尽全力满足这部分人的需要。

在进行上述准备的同时，明治政府也开始具体进行“废藩置县”的政策准备。从逻辑上看，“版籍奉还”是“辞官纳地”政策的发展。“辞官纳地”在明治天皇政府成立伊始便被提出，其目的是剥夺德川庆喜及其各藩党羽的权力基础，而“版籍奉还”则针对的是全国三百诸侯。早在讨幕战争初战告捷之时，新政府的核心人物、日后被称为“明治维新三杰”之一的木户孝允便强调了两件大事：其一是迅速推翻幕府并剥夺其领地、领民；其二是要让各诸侯均交回其土地和人民，以达到“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的集权效果。[26]木户孝允的思想得到同样作为政府核心人物之一并在当时最积极致力于改革的大久保利通的赏识后，两人就具体如何操作达成共识：“第一，采取‘奉还’而非夺取的方式，让藩主主动交出版籍。第二，长州、萨摩二藩率先垂范。第三，说服藩主统一藩论时，一讲君臣大义和王土王臣的古训；二讲全国全世界形势驱使的大势所向；三讲赎买政策，对表示忠心者将赐以俸禄，列为公卿；四讲利害关系，勿蹈德川庆喜之覆辙。”[27]

在两人努力之下，1869年3月，长州藩毛利敬亲、萨摩藩岛津忠义、佐贺藩锅岛直夫、土佐藩山内容堂等西南四强藩主联名上《版籍奉还表》，交还领地和领民。再加上之前新政府对诸藩实施的“胡萝卜加大棒”的恩威并施的赏罚政策，三百诸侯竞相效仿，纷纷上书。新政府则以天皇的名义，通过批准各藩奉还表，顺理成章地于同年6月实施了“版籍奉还”政策。由此，中央政府变旧藩主为被其任命的藩知事，分开藩主的家庭经济与藩财政（藩知事的俸禄只有藩实际收入的1/10），要求藩政治的基本方针必须服从中央。这样，尽管在一定程度上仍承认藩主对藩内领民的半独立统治权，但已取消了他们的领有权。于是，新政权的性质便发生了改变，从迫使德川庆喜投降而代替幕府成为全国的统治者，转变为由中央政府直接统治全国土地和人民、初现中央集权特征的新兴政权。[28]

三 废藩置县

“版籍奉还”政策实施之后，明治政府虽然夺取了德川幕府以及戊辰战争中与其作对的各藩领地，但没有具备维持该状况的一大关键支撑——忠于中央政府的军队。讨幕派领袖曾以对西方的要求采取毫不妥协态度的宫廷为依托，推行“尊王攘夷”运动来获取国内各阶层的支持，但新政府成立后迫于外部压力不得不承认之前日本与其签订的一切条约并按外国要求进行资产阶级改革，这不仅让讨幕派中的大批下级武士因此丧失在封建制度下领取俸禄的机会，同时也让怀抱民族主义倾向的人民大失所望。更有甚者，新政府为保证中央财政充足，依然像幕府时期那样以高地税剥削农民。虽然民间怨声载道，但新政府并未停止其进一步集权的步伐，国内两大情势的发展为其进一步推行“废藩置县”政策准备了前提条件。

其一，国内市场的发展。国内市场越发展，便越能改变各藩自治的局面。与此同时，明治政府还采取以下措施加速其发展：“1868年6月禁止各藩设立关，1869年以后整理沿岸航路和港口，设置通商司奖励贸易，统一并保护全国的汇兑业务，1870年以后整顿伪币、劣币并统一币制等等。”[29]由此，新政府和大商业资产阶级紧密结合，以大阪、京都、东京三城市和横滨、神户两大贸易港为首的国内市场中心，以及称霸商品经济界的三井、鸿池、住友等大资本家都掌握在政府手中。与此相伴的，因民间资本超出各藩控制范围，封建地方经济日益衰落，各藩无法垄断领地内工商业以实施戊辰战争后各地的重建工作，故只能被迫削减军队并削减士族的俸禄。乘此机会，中央政府又将各藩开明的下级武士提拔为中央政府官僚，这批人与现有掌握实权的以讨幕派首脑为主的中央官僚出身相同，成为政府进一步推行“废藩置县”政策的中坚。

其二，农民斗争的出现。对于行三权分立之名而推中央集权之实的明治中央政府，农民斗争原本是对其作为最大封建领主的巨大冲击，不过中央政府却巧妙地将之运用为削减各藩权力的手段。各藩以贫农与半无产阶级、中农、小营业者为主的人民参与到农民斗争中，他们提出了减轻年贡献以及公选本村村吏等经济政治诉求，动摇了封建领主阶级的旧统治形态基础，却也因为没有全国的统一领导而无法推翻整个封建制度，亦即对中央政府还没产生根本性威胁，而只是猛烈冲击了各藩的统治。

据此国内情势，中央政府决定推行“废藩置县”政策。1871年2月，致力于改革的各强藩志士再次聚首（此时萨摩藩的西乡隆盛和土佐藩的板垣退助均已为中央参议，身居中央高位，长州藩的有力者也都加入这一体制，故也有推进中央集权的动力），决定由此时实力最强的萨摩、长州、土佐、肥前四大藩出兵，组建万人国家军队——“御亲兵”（后改为近卫军），作为彻底剥夺各藩政权和土地的有力后盾。同年8月，在木户孝允住所，西乡隆盛、大久保利通、西乡从道、大山岩、山县有朋、井上馨等巨头被召集来举行秘密会议，确定“废藩置县”的具体行动计划，决定如有某藩不服从，则派御亲兵讨伐，如朝议不通过，则立即实行总辞职。这一计划已取得中央三巨头板垣退助、大隈重信、岩仓具视的同意。[30]接着，中央政府按既定计划让天皇发布了《废藩置县诏书》，即：废除藩制改为县制；罢免原藩知事，命令他们来东京居住，政府继续发给世禄，并由政府任命县知事，县知事不由本藩人充任；打破旧藩界线，全国共划为3府72县。[31]由此，中央政府消除了封建领主的分散割据，初步完成了全国的统一。

四 “太政官制”改革与统一国家的最终成立

废藩置县在形式上完成了全国的统一，但实质上的统一还有赖于统治机构的进一步改良。由此，新政府于1871年7月对“太政官制”行再次改革之策。

此次改革将太政官制划分为正院、左院、右院三院制，其中最高行政机关为正院，由天皇亲自来对万事进行裁断，正院下设神祇、大藏、工部、兵部、司法、宫内、外务、文部八省[32]，左院是负责处理“诸立法事项”的立法机关，右院是负责起草、制定有关各省事务的法案并审议各省行政实施上的利弊的司法机关。另外，设有太政大臣（太政大臣辅佐天皇，协助统领正院下设八省）、纳言（同年8月改为左右大臣，权力仅次于太政大臣，太政大臣缺席时就代理之）、参议三大最高官职（参议由西乡隆盛、木户孝允、板垣退助、大隈重信四个来自之前萨长土肥四大强藩的代表人物担任，负责辅佐太政大臣和纳言，参与国家大政，审定国务），同时于1872年初建立新的官职体系，设置由一等到十五等的官职，不分出身门第而任人唯贤。同时又规定前三等官员为敕任官（包括前述太政大臣、纳言、参议三职，以及各省长官、次官，左院的议长、副议长，陆海军将官，各府县知事等），四到七等官员为奏任官，八等以下官员为判任官，以形成一套较为完备的官僚体制。[33]

由此可知，“太政官制”改革使得太政官与正院集大权于一身，“总揽立法、行政、司法一切国家大权，其中，公卿、藩主等贵族在中央政府中的权力被大幅削弱，从表面上看，三大最高官职中的太政大臣、纳言均需由公卿出任，只有参议是由四强藩讨幕派藩士出任（同时兼任省卿），但事实上参议才是国家大政的真正决策人，由其兼任的省卿则为执行人，于是三大臣是按照参议的决策来辅弼天皇，天皇接受辅弼并发布命令。这样一来，由讨幕派代表的参议、省卿便成了真正的实权派，其他大臣和天皇都被架空。”[34]与此中央机构变革相适应，新政府还设置了以东京警视厅为首的中央集权的警察体制，“除专司逮捕犯人等的司法警察外，又设置了所谓行政警察，从街头便溺以至家庭扫除等人民日常生活琐事都被监视束缚”[35]，以此强化帝权。

至此，讨幕派的首脑们终于站在了明治新政府的权力中心，并从形式和实质两个层面实现了国家的真正统一，战力塑造主体的确立使之后进一步战力塑造的具体实施成为可能。