二 西方国家的社会管理与主要经验

社会治理，没有最好的模式，只有最适合的模式。有人说过，人类的生活方式，直到18世纪中期以前，在实质上与古代的埃及人和美索不达米亚人的生活方式相同。[5]工业化改变了这一切。物质财富出现极大的增长，人们的交通、住宿、生活方式等都发生了巨大的变化，一些社会问题和社会矛盾出现。而由此带来的社会变化，也促使西方国家较早地展开了治理现代化的理论思考和实践探索。其中两个重要的社会管理实践，是值得我们认真反思和借鉴的。

（一）政府由自由市场消极守护神到社会福利主动提供者

在工业化之前，由于经济发展水平不高，多数西方国家社会分化程度较低，社会矛盾不是十分突出。因而，国家管理的公共事务包括社会管理的内容是比较少的。政府的主要任务是提供法律及执法、产权保护、社会秩序等，做所谓的“自由市场守护神”。但是，工业化改变了这种国家-社会关系，并直接导致了现代福利制度的产生。

首先，圈地运动引致政府反贫困责任的出现。众所周知，英国的工业革命是与圈地运动相伴生的。其一个直接后果就是，农民失去耕种的土地，被迫成为无产者，只有靠出卖自身劳动力生存，从而出现了贫困、抢粮、群体斗殴等现象。为了避免社会秩序不稳，英国政府开始主导建立反贫困社会救济体系，对绝对贫困者及其家庭给予经济帮助。1536年，英国颁布了《亨利济贫法》。1601年，英国又颁布了历史上有名的《伊丽莎白济贫法》，首次正式确认政府负有对没有工作能力的贫困者提供帮助、帮助贫困的孩子去做学徒、给身体健全者提供工作以及保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。1834年，英国政府又颁布“新济贫法”，将济贫权力由分散改为集中，将济贫方式由原来的居家救济改为院内救济。

其次，劳资矛盾推动现代保险制度产生。1871年普法战争结束后，德国实现统一，工业化进入加速期。同时，由于早期工业化的劳动待遇、劳动条件、劳动方式都处于初级阶段，劳资矛盾大量出现，群体冲突时有发生。为了缓和阶级矛盾，消解工人运动，瓦解工人组织，俾斯麦实施“鞭子加蜜糖”政策：一手残酷镇压工人阶级的反抗，一手加快推行社会保险政策。1883年，德国《劳工疾病保险法》获得通过。此后，《工业事故保险法》、《老年残障保险法》等相继批准施行。“铁血首相”俾斯麦公开声称，“社会问题只有国家才能解决”，伤残和养老保险是“消除革命”的投资，而“一个期望得到养老金的人是最守本分的人，最便于统治的人”。虽然俾斯麦的动机是消解革命，让工人继续支持政府，但在他的倡导下，德国在全球最早搭建起社会保障的框架。福利制度的建立，事实上保证了德国能够以稳定的社会秩序、相对良性的劳资关系，稳步发展了数十年。此后，欧洲其他国家纷纷效仿。

最后，福利国家最终形成。20世纪40年代，英国《贝弗里奇报告》出台。报告从英国现实出发，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰五大障碍，影响着英国社会进步、经济发展和人民生活，为此，政府应当统一建立社会保障制度，通过社会保障实现国民收入再分配。报告设计了“从摇篮到坟墓”的公民社会福利体系，提出国家应当为每个公民提供9种社会保险待遇，以及全方位的医疗和康复服务，并根据个人经济状况提供国民救助。英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议，于1944年发布了社会保险白皮书，并开始制定国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救济法等一系列法律。1948年，英国宣布在世界上第一个建成了福利国家。此后，瑞典、挪威、芬兰、法国、意大利等国纷纷效仿，致力于建设福利国家。

与福利国家实践相适应，社会权的理论应运而生，并逐步为多数国家的执政者和普通民众所接受。福利成为公民基本权利和国家基本责任。今天，几乎所有的西方主要国家政府都实现了社会权的强有力保护。全球绝大多数国家也正通过立法、政策、福利措施等，建立与本国经济社会发展水平相适应的福利体系。联合国主导的一些国际公约也采用了这一观点。虽然从20世纪90年代开始，部分福利国家进行了削减福利内容和水平、以市场化机制改革福利提供模式等方面的改革，现实中世界各国的福利在制度、内容、范围、水平等方面的差异也很大，但建立与经济社会发展水平相适应的福利体系，无可置疑地成为各国实现社会治理不可或缺的一部分。

（二）各社会主体共同推动社会团结与进步

按照马克思经典理论的说法，西方国家的统治者只是统治阶级的代表，维护的是统治阶级的政治和经济利益。现实中也会看到，任何一个治国理政者在管理社会时，都必须考虑管理对象的具体情况和利益诉求，而且绝对不会任由社会分裂和对立，反而会积极推动社会团结与进步。而政府之外的社会主体，如果其采取“积极公民”的态度，也能成为社会进步的正能量和推动力。

美国是公认的自由资本主义国家，但在其发展史上，也曾经发生过著名的社会进步运动。

19世纪后期，美国经济取得了巨大发展。1884年工业产值超过农业。1894年，工业总产值超过英国，跃居世界首位。1860～1910年，美国城市人口大量增加，城市化率从不到20%上升到近50%。但是，物质财富的极大增加，不仅没有消除贫困，反而带来贫富差距的快速拉大。1%的富人拥有近一半的全国财富，12%的富人拥有近90%的财富，而大量工人、农民、移民和黑人日益陷入贫困的深渊，1000万人（占当时总人口的14%）长期处于贫困状态。与此同时，工商界、金融界兼并风起云涌，垄断组织迅速增加。大批中小企业或被吞并，或被逼破产。部分行业和地区经济活动混乱无序，商家在商品质量、价格、信息等多方面侵犯消费者权益的现象时有发生，食品安全问题突出。森林、矿产资源的掠夺性开发严重，生态环境恶化。不少行业劳资矛盾激化，工人运动在全国涌现，社会骚乱和阶级冲突此起彼伏。城市的大量出现和人口集中，带来了卫生脏乱、污染、贫民窟、拥堵等各种城市病。

面对这样一个濒临破裂、矛盾重重的社会，一些记者、作家和画家开始展开对社会阴暗面的调查、揭露和批判。此后，一些新兴的中产阶级，包括教师、医生、律师、职员、社会工作者等都积极参与到改造社会的运动中，并以自己的力量、方式促进社会的进步。比如，所谓的社会福音运动，最初由清教徒在教堂发起，后来一些知识分子加入，主要从事消除城市贫困、改善人们居住环境、减少犯罪、缓解劳资矛盾的活动。而“圣洁生活与禁酒运动”，则以制止酗酒、改善人们的不良嗜好为主要目标。另外，还有帮助妇女、移民、黑人改善人权状况的各种运动。而各州、城市也针对性进行了选举、社区规划等方面的改革。

针对这样一个大的社会变革机会，政府没有袖手旁观，罗斯福、威尔逊两任政府成为社会进步运动最积极的参与者、推动者。他们推动了许多重大的政治、经济、社会改革。比如，改变了美国政府长期的重商主义立场，始终站在平民和贫弱的民众一边，先后推动出台一系列反托拉斯、加强经济规制、规范企业经营的法律。没有他们坚决的态度，对企业主的规制和斗争是很难取得胜利的。

部分富翁的觉悟，使得社会进步运动最终成为全社会的运动。随着社会风气的变化，部分富豪开始反思人生的意义和金钱的作用。一些如洛克菲勒一样的大富翁，向社会公益和慈善事业大笔捐款。1916年美国《遗产法》生效后，更促进大批富翁向慈善家转变，为社区和国家大额捐赠，建设了一大批学校、医院、图书馆、博物馆等公益机构。直到今天，这些由私人捐资建设但服务于大众的公共机构，仍在发挥着重要作用。

社会进步运动，以中产阶级为主体，社会多个阶层、多个群体参与，以资本主义社会改良的方式，消除了当时美国资本主义的种种社会弊端，重建了社会价值体系和经济秩序。尽管这个运动并非尽善尽美，但它在当时有效地消除了社会矛盾，解决了一批社会问题，避免了社会动荡和革命，促进了美国社会的团结和进步，使美国社会运行走上了良性的轨道。后来人们反思社会进步运动的长期影响时，有人称之为美国的“二次建国”，认为这一运动奠定了现代美国的社会基础和价值基石，也为美国成为世界“老大”铺就了正确的道路。

事实上，美国历史上类似的社会进步努力还有不少。比如，著名的罗斯福“新政”，除了恢复经济的措施外，还有加强对社会底层的救济、为失业者创造就业岗位、建立健全福利体系等内容。杜鲁门的“公平施政”，则在一定程度上促进了美国的住房保障制度、社会健康保障等福利制度的发展。

约翰逊的“伟大社会运动”则影响更大。他在1965年的国情咨文中正式提出“伟大社会”的施政纲领。此后，从教育、医疗、环保、住房、反贫困、民权等83个方面提出特别立法建议，一些政策影响至今。其保护黑人平等权、为美洲印第安人提供宪法保护等方面的努力，极大地促进了社会平等；而其“向贫困宣战”的倡议，通过具体项目，用国家的力量帮助民众对抗贫困。其一系列教育法案，则为美国的教育平等、改善穷人和黑人教育状况，特别是为美国提供源源不断的人力资源储备，奠定了制度基础。另外，他在医疗保险、医疗补助、消费者权利保护、解决环境问题、劳动者福利、人文及艺术发展等多个方面，所制定的雄心勃勃的计划和相应的法案，都成为一份重要的社会进步遗产，在丰富人类社会管理实践的同时，为美国的崛起和长期发展提供了条件。

除此而外，美国的社区发展（社区营造）运动、社会工作者专业群体出现和发展、全社会性的非营利组织和非政府组织的兴起，都可以看作是社会治理主体积极应对社会变化、主动加强社会团结和进步的社会行动。

除了西方的这些实践外，古老的中国人也在管理社会、治理国家的实践中积累了自己的经验和智慧。