一 中国社会治理的双重目标

“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[1]那么，什么是今天中国社会治理的约束性条件呢？

（一）中国的政府变革仍在持续推进中

这其中最重要的变化就是政府在重新界定其管理公共事务的范围和边界，即政府、市场、社会的三者关系处于重构之中。

政府应当管理哪些事务，按照福山的看法，一方面取决于这些事务的公共性，另一方面取决于政府能力。

福山是很有名的学者，全名法兰西斯·福山，是一名日裔美籍学者。大家都熟知其《历史的终结与最后一人》、《信任》等著作，特别是其“历史的终结论”的提出，曾经引起巨大国际影响，虽然支持和反对这本书观点的人都很多。如一位学者所言，收到的鲜花和臭鸡蛋都很多。他在另外一本著作《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》中，提出了根据国家活动的范围（主要指政府功能、目标）和国家能力强弱（主要指设定国家计划、实施政策、执法能力）为分析框架的国家构建问题。

那么，哪些事务适合由政府（学界经常将国家和政府混用，其目的都是想表达他们所代表的公权力）来管理呢？世界银行在其1997年的《世界发展报告——变革世界中的政府》中，将国家职能分为三个层次：最小职能是提供纯公共产品，主要包括国防、法律与秩序、产权保护、经济宏观调控、公共卫生防疫，以及增进社会公平方面的济贫、赈灾等。中等职能包括应对经济外部性、教育、环境保护、克服信息不对称（尤其是金融监管方面）和提供社会保险等。最高一个层次的职能——或曰积极职能，包括实施产业政策和财富再分配等。其中，政府的核心职能包括五个方面：一是制定法律；二是提供稳定的政策环境；三是投资基本社会服务和社会基础设施；四是保护弱势群体；五是保护生态环境。

由于我国具有非常悠久的历史，官方和学者又非常喜欢总结治国理政的经验教训，所以每个时期形成的国家管理智慧都对今天的中国有一定影响。中国共产党作为现代中国的核心领导力量，是从革命党一步步转化为执政党的，其领导人民，动员社会，推动革命、建设和改革开放的方式方法是在实践中不断提高、不断完善的。加之，我国经历了由计划经济-市场经济的经济转轨、由农村社会-城市社会的社会转型，其中，经济社会管理的环境、内容、方式等处于持续的变革和变化中。这些都一并构成约束条件，影响着中国政府的管理边界和职能调整。

随着对经济社会发展规律认识的深化，中共十八届三中全会对于政府和市场、政府和社会的关系进行了更为科学的界定。在经济领域，政府除了必要的宏观调控和资源配置外，大量向企业赋权，为市场微观主体松绑。这两年，已经取消了数百项审批项目，而且行政审批制度改革还在加快。在社会领域，则大力发展社会组织和基层社区，向民间社会赋权，调动和激发微观社会主体的活力。

按照福山的说法，国家能力的强度取决于在以下方面的表现：制定和执行政策，相对有效地管理公共事务，控制渎职、腐败和受贿，维护政府机构更高程度的透明度和合理性，以及更为重要的——实施法律。塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中也曾提出，有能力的政府是以强大的、能适应的、有内聚力的政治体制为基础，而这样一个政治体制需要权威的合理化、机构离异化和大众参与化，包括合法性、动员力、整合力、公民的忠诚感等指标。王绍光等在其《中国国家能力报告》一书中提出国家能力的四个维度：一是汲取能力，二是调控能力，三是合法化能力，四是强制能力。

治理能力是一个国家制度执行能力的集中体现。“虽然我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，但我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。从而在明确加快制度建设的同时，提出了加强国家治理能力建设问题。”[2]

由此可见，我国的政府管理模式——无论是管理内容构成，还是能力建设，都处于持续的变革之中。这就注定了中国社会治理演进的第一重含义，首先是政府治理的变革。这大致相当于福山讲的国家构建。

（二）中国的社会治理也处于变革之中

在我国政府和社会边界重新划分和明晰的同时，社会治理的模式也处于变革中。

第一个方面体现为发育社会。这是因为，在中国漫长的帝国时代，虽然出现了所谓的“皇权不下县”的乡绅式基层治理，也多少具有一些西方社会学意义上的民间社会意义，但与庞大的皇权和官僚治理体系相比，民间社会的力量实在是太弱小了。而且，这些民间社会的组织无论是地域范畴、行动能力，还是影响范围、与皇权互动现实，都非常有限。

新中国成立之时，基于旧中国“就像是装在一个麻袋中的马铃薯”的状况，1949年9月30日，毛泽东主席在《中国人民大团结万岁》这篇宣言中提出：“我们应当进一步组织起来。我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。”[3]为此，以党为核心、用自上而下的方式对整个国家进行了一次重新组织或者说建构，最终于20世纪50年代中期形成了所谓的“整体性社会”。其基本特征是有公权无私权、有国家无社会。城市里的单位和农村的生产队-人民公社体制的形成，将人们的生产、生活都组织起来，政府几乎垄断了一切权力和资源。与之相配套的票证制度、户籍制度、职业身份制度、档案制度等，进一步加强了对社会主体的控制。作为社会主体的个人，不但能够占有的资源极少，社会流动受到极大抑制，而且其个人生活也受到公权力的极大干预。比如由高层倡导的“大食堂”，让人们连自己吃什么、怎么吃的家庭决策问题也交由集体来决定。

事实证明，这种政府无限权力-无限责任的社会治理模式是难以为继的，也是与现代国家的有限责任-有限权力趋向相违背的。改革开放的历史，在一定程度上就是向民间社会再次还权、赋权的过程。启动改革开放进程的农村联产承包责任制，就是将生产组织权力、生活资料支配权力重新给回家庭，从而激发起广大百姓的极大创造力和积极性。而大量的民间结社、农村村民自治、城市居民自治、民间公益慈善、志愿服务等，在这三十多年的勃兴，都表明在传统的国家组织社会、建构社会、动员社会的体制之外，社会的自组织和自团结力量开始兴起，而且在政府、市场之外，发挥着独特的社会整合作用，中国由总体性社会走向政府、市场、社会三元时代。因此，有些专家提出，社会建设的第一步应当是建设社会，这看起来像是同义反复的表述，实际是强调社会这个独立空间的再生产、再构建，是对传统中国社会治理之道的反思和修正。

第二个方面体现为重新界定政府和社会的边界。这个边界在哪里？我们在前面已经做过一些分析。有人曾经提出几个所谓的“凡是”原则——凡是社会组织能够办理和提供的社会事务和社会服务，凡是公民、法人和其他社会组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，要尽可能以适当方式由各种社会组织、市场主体承担，从而打破政府对公共事务大包大揽的格局，有效降低社会治理成本。[4]与此同时，政府进行职能转变，将主要精力放在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维持社会公平正义、加强市场监管、提供基本社会保障等方面。其总体改革方向就是奉行对社会领域不干预、少干预的大原则。

在这里，政府管的事务少，不代表政府能力不强。相反，政府管的事务多，却常常可能陷入“不好管、管不好、管不了”的困境。在福山的《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》一书中，他按照国家管理事务多少和国家强弱两个维度，建立了一个坐标系。然后，他将世界上的国家划归到管理事务范围少而能力强、范围大而能力强、范围小而能力弱、范围大而能力弱四个象限。研究表明，真正强大的国家，未必是那些管理事务最多的国家。虽然他的研究方法和结论还值得商榷，但至少对于我们这样一个传统的强政府-弱社会国家来说，是有一定的警醒意义的。

第三个方面是政府对于管理社会的方式也在嬗变之中。管理学研究和管理实践的观察都表明，管理既受到管理环境和管理对象的约束，也受到旧的管理思路、管理模式的强影响。中国的传统社会因素仍在演化，社会转型仍在进行，政府无论是组织方式还是官员的行为方式也难免受到旧思维、旧方法、旧习惯的影响。但是，无论是中央还是地方，无论是官员还是群众，都认识到旧的社会管理模式确实已经不能适应社会形势变化，需要加以改进改革。这既包括向市场、向社会让渡权力，也包括向地方、向基层放权赋权，还包括政府向社会购买服务、帮助社会组织进行能力建设等政府-社会新型关系的重建等。

正因如此，中国社会治理演进的第二重含义，才是社会治理模式的变革。由是，中国社会治理就有了双重目标，其一是政府再造或者说国家再构建，以公权力运行的现代化、效能化为目标；其二是社会治理模式的创新，以私空间培育、民间社会再组织、新型政府社会关系建立为目标。在这一点上，我们是与西方国家的社会治理演进路径完全不同的。

那么，西方国家的社会治理演进路径是什么样的呢？