组织开展前期战略研究与协调工作 为图们江区域合作奠定基础
张景安[1]
图们江入海口对我国东北地区实施海洋战略具有重要意义，图们江三角洲是东北亚多国的枢纽，有可能成为东北亚甚至世界经济中心，具有深远的战略意义和国际意义。我曾任科技部党组成员秘书长，之后又任中国图们江区域合作开发专家组副组长，多年来参与了图们江区域合作开发开放的推进工作。可以说是一个亲历者，回顾近30年我国在图们江区域开发和开放中所做的工作，科技部（前身为国家科委）在图们江开发前期阶段的工作为图们江区域合作开发发挥了重要作用，奠定了坚实的基础。
早在20世纪80年代后期，国家科委就开始关注和研究图们江开发问题，并启动了图们江开发的战略研究。当时国家科委首先协调有关部委向国务院汇报并获准同意，从而使这项具有战略意义的工作迅速开展。当时国家科委作为国家图们江地区开发项目前期研究协调小组组长单位，在与联合国开发计划署合作，协调相关部门和吉林省推进图们江区域合作开发战略研究方面做了大量工作，为促进图们江区域的开发开放和国际合作，促进东北亚地区的稳定与发展做出了重要贡献。
一 图们江开发的前期科研工作
图们江入海口地区是中、俄、朝三国的接壤地区。20世纪80年代后期，国内外专家学者对图们江开发进行了前期研讨，提出多个建议，国家科委及有关部门也开展了前期工作，这样拉开了图们江工作的序幕。
联合国开发署UNDP立项并出资350万美元（芬兰政府资助100万美元）进行前可行性论证，这个图们江项目研究组由7个国家专家组成。与此同时，国内有关学者也提出利用图们江开辟吉林省对外贸易口岸的建议。1989年2月，国家海洋局在北京召开了图们江通海航行权利及日本海政治经济形势研讨会。国家科委与吉林省、国家海洋局、交通部、中国社会科学院等单位的20多位专家学者，就图们江通海航行权利、东北亚政治经济形势以及我国在日本海的合法权益等问题进行了深入讨论。国家科委政策法规司张登义同志与孔德涌同志找吉林省和交通部、国家海洋局商议，启动对开发图们江航道立题论证。1990年5月和1991年6月，国家科委、国家海洋局、吉林省政府组织专家进行了两次图们江出海复航科学考察。1991年5月，中苏签订的东段边界协定中，重新明确了中国船只具有自由出入图们江通海航行的权利。
二 图们江地区成为国际关注的焦点区域
1990年和1991年夏末，在长春成功召开了两次国际会议。会议由中国亚太研究会和美国东西方中心主办，国际与会者的踊跃程度出乎预料。除了中、俄、朝三国外，蒙、日、韩、美的有关专家都积极参会。世界银行和亚洲开发银行也表示了极大兴趣。联合国开发计划署参加了第二次长春会议，并且认为这一地区的开发有非常重要的意义。联合国开发计划署主持的前可行性论证工作进行了十几个月，有些方面就取得了大进展，尤其是在世界区域开发中产生了很大的国际影响。当时有外国专家提出设立图们江国际开发区，还有专家提出筹资几百亿开始建设。这一条新闻在国际上流传很快。虽然由于个别国家不积极难以启动，种种原因让全世界都耳目一新为之震惊的国际开发区错过了机会，但这一宏伟国际构想至今仍然具有其特殊的国际意义和研究价值。
1990年7月，由中国亚洲太平洋研究会、美国东西方研究中心联合主办的“东北亚地区经济发展国际学术研讨会”在长春召开，来自中国、俄罗斯、朝鲜、韩国、蒙古国、日本、美国等国家和地区的知名专家学者出席了会议。中方代表首次提出了“图们江三角洲”的观点，同时介绍了该地区进行国际合作开发的情况，提议开展广泛的国际性学术研究，共同推进该地区的开发建设。从此，沉睡多年的图们江地区得到了国际社会的关注。
1991年8月，在长春再次召开了“东北亚经济发展国际学术研讨会”，图们江地区开发是这次会议讨论的热点。国家科委副主任惠永正到会并发言。联合国开发计划署邀请国际知名专家到会并实地考察，形成的考察报告对未来联合国开发计划署支持与推动图们江地区开发项目奠定了基础。1991年10月24日，联合国开发计划署在纽约总部举行了记者招待会，向全世界宣布了多国共同开发图们江三角洲这一宏大设想。联合国开发计划署助理署长辛格先生指出：这件事是由中国首先提出来的，并立即得到蒙古国及朝鲜、韩国的积极响应。由此，图们江地区成为举世瞩目的焦点。
这两次国际会议从全球来看可以说规模并不是很大，但是其国际影响非常巨大。会后图们江三角洲地区的开发成了国际社会关注的热点。也成了国际社会众多专家学者研究的热门课题。它不仅对该地区的发展具有十分重要的经济和社会意义，也具有深远的国际政治意义。现在看当年“图们江热”不是偶然的，与当时全球经济发展密切相关，并且是全球深层问题的一个反映。图们江有得天独厚的区位优势，各国经济利益在此汇聚，既可以成为全球经济金融和贸易的聚散地，也可以成为全球经济新的增长极。当时多位国际知名专家学者发表文章和演讲，阐述世界经济中心由大西洋移到太平洋，而在太平洋经济起飞寻求大发展之时，多国交汇有可能成为太平洋发展中心的图们江三角洲，刚提出时就成为国际关注和讨论的焦点。不仅在我国东北三省和科技界，尤其是国外各种论点，蓝图、设计、幻想喷薄而出，我当时就是异想天开的一位。我主张设立图们江国际经济技术开发区，设计一个一切都是国际化的创新园区。两种办法管理园区，一种是多国出资作为股东，全球招聘管理团队的图们江国际经济技术开发总公司。另一种是建立图们江开发国际经济技术管委会，类似联合国的协商协调协作开发管理机构。组建并管理跨国经济技术开发区，当时在世界上还没有先例，到今天还没有，作为科技园区一位研究者，我始终认为是早晚的事。国际化是世界发展趋势，国家间协同创新与发展是世界文明进步的趋势。开发区经济是一种局部优势发展模式。国际开发区可以聚集各国优势，实现国际优势资源优化组合，效益会更好，各方都得益，何乐而不为。当时图们江三角洲搞什么样的开发模式，国内国外都有多种理论设计。
1992年2月，当时我国的专家国家科委中国科学技术促进发展研究中心主任孔德涌，著名系统工程专家于景元和周元联名在中国软科学发表文章，论述了世界各国对图们江三角洲开发的意图。进而又发表图们江开发战略选择，分析了在图们江地区可能出现的国际联合开发情景，总结出国际国内众多专家学者提出的6种情景组成的“预选情景组”，并论述了“松散型经济合作区”和“紧密型经济合作区”的可行性及可操作性。1993年初，我与国家计委地区司潘文灿司长在香港主持讨论图们江开发，会议热烈非凡，多国专家各抒己见，很多观点具有较高的学术价值和未来实践可能性。综上所述，国内国际大量实例证明，当年全球“图们江热”是历史事实。
三 开展图们江地区开发项目前期研究协调小组相关工作
1.领衔组成前期研究协调小组
1992年4月13日，经国务院领导同志同意，国务院办公厅正式发函，批准我国参加联合国开发计划署（UNDP）图们江地区开发项目，同时责成国家科委、国家计委、经贸部、交通部、吉林省人民政府、国家海洋局等单位组成前期研究协调小组。国家科委为组长单位，国家科委副主任惠永正为组长，办公室设在国家科委政策法规司。同期，我国组成出席UNDP图们江地区开发项目管理委员会中方代表团、中国专家组和中国项目办公室。
2.主持协调小组的相关工作
其一，主持小组会议。1992年7月10日，UNDP图们江地区开发项目前期研究协调小组召开第一次会议，会议由协调小组组长、国家科委副主任惠永正和副组长、国家计委副主任刘江同志共同主持。会议就前期的工作进行回顾总结，并就今后图们江地区开发的规划问题、人才的培养和挖掘问题、UNDP图们江地区开发项目中方提案问题、开展研究的基本原则问题等进行了研究和部署。1993年7月26日，中国图们江地区开发项目前期研究协调小组召开第二次会议，会议由协调小组组长惠永正和副组长陈耀邦主持，会议总结了前一段工作情况，对联合国开发计划署提出的《关于图们江地区开发的协定》进行了研究和修改，讨论了拟上报给国务院的《关于签署联合国开发计划署图们江地区开发项目两个协定的请示》。会议讨论了我国对签署协议的几种对策，对应采取的立场和策略形成了一致意见。
其二，制订行动计划方案。1995年1月，中国图们江地区开发项目协调小组制订出1995年行动计划方案，其主要行动有：推动与两个协定一个谅解备忘录签署有关的活动；组团赴日本参加东北亚经济论坛年会；对《图们江地区21世纪发展战略及分阶段规划方案的系统设计》大型科研课题进行了专题研究，并完成阶段工作；在珲春举办图们江地区开发国际研讨会；筹备在延吉召开国际招商会等。1996年2月，中国图们江地区开发项目协调小组召开会议，制订了1996年协调小组行动计划方案。其主要行动是：协助完成秘书处选址及办公室组建工作；筹备两个委员会在京召开的一次国际会议；出版《图们江地区开发开放——21世纪宏伟工程》。
3.率团参加UNDP图们江地区开发项目会议
1992年4月28～30日，UNDP在北京召开了图们江地区开发项目（TRADP）第一次专家组工作会议，会议主题是图们江区域发展的概念与战略选择，区域发展的财政战略，项目管理委员会和专家组前18个月的工作计划和工作方案等。国家科委张登义同志、外经贸部国际司龙永图同志、UNDP亚太局伯尔道先生都做了重要讲话，中国专家组组长孔德涌同志在发言中畅谈了图们江地区的开发设想，引起与会代表的很大兴趣。
1995年5月29日至6月2日，图们江地区开发项目第五次项目管理委员会（PMCV）在北京召开。朝鲜、蒙古国、俄罗斯、韩国和中国政府代表团出席了会议，来自UNDP等国际组织的代表和日本、芬兰、加拿大等国的观察员也参加了会议。在会上，草签了《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》。文件的草签表明图们江项目进入新的阶段，进一步完善该地区的基础设施并大力推进投资促进与贸易促进将成为今后的重点，意味着图们江项目的组织管理方式和多国合作的协调机制也将发生相应的调整，图们江流域开发将从可行性研究阶段转入实际操作阶段。会后，国家科委副主任邓楠、国家计委陈耀邦副主任宴请了出席PMCV会议的各国代表，并与各国代表团进行了交谈。
四 上报国务院，推动图们江开发成为国家次区域合作重点
党和国家领导人高度重视图们江地区的开发问题，1990～1991年先后到该地区视察，表明了中国政府积极参与的态度。这一切对该项工作的进一步深入发展有着重大的意义。
其一，邀请国务院及相关部门实地考察及召开研究会议。1991年，国家科委邀请国务院有关同志赴吉林省珲春、防川等地考察，以便国务院及时了解情况。在此前后，国家科委多次向国务院有关领导同志汇报图们江开发研究的进展情况。1991年12月，国家科委与吉林省共同主持召开图们江地区开发对策研究会议，邀请了国家计委、外交部、外经贸部、海洋局等部门负责人和专家学者参加，集中讨论了图们江开发的特殊政策问题，图们江地区的基础设施、产业结构与布局，投资环境与渠道，图们江地区的周边合作问题，跨国经济区问题，该项目的组织落实等问题。会后国家科委、国家计委、外经贸部、吉林省政府联合向国务院建议成立图们江地区开发项目的前期研究协调小组。
其二，积极就相关问题与情况向国务院请示汇报。1992年1月，就加强图们江地区开发研究工作问题，国家科委、国家计委、外经贸部、吉林省政府正式向国务院请示。1992年12月1日，国家科委、国家计委就关于联合国开发计划署图们江地区开发项目前期研究协调小组工作情况向国务院提交请示报告。1994年3月28日，国家科委、国家计委召集图们江地区开发项目研究协调小组成员单位就签署联合国开发计划署图们江开发项目“两个协定”再次进行了研究，并将《关于签署联合国开发计划署图们江开发项目两个协定的请示报告》上报国务院。
五 积极与其他国家协调推进图们江开发
1992年9月21～23日，国家科委孔德涌同志率领中方专家组与朝鲜对外经济联络部副部长金正宇、国土局局长严基阳等在平壤就图们江合作开发问题进行了讨论。双方达成四点一致意见：一是关于图们江开发的三条原则；二是同意成立图们江地区开发公司；三是朝鲜同意出租土地，准备出租100平方公里；四是同意在三国出租土地上共同开发。于此，中国图们江地区开发项目前期研究协调小组就土地开发、出租，合作开发公司及法律问题进行了广泛深入的研究，并组成了相应专家队伍。
六 国家科委逐步完善推进图们江合作的相关机制
1.组织有关单位进行学术研究
1992年10月25日，中国图们江地区开发协调小组会同国内有关院校的专家完成了《图们江经济开发区交通网络系统规划》、《图们江经济区交通枢纽系统分析》课题报告，提出了“小三角”、“大三角”地区以及与俄、朝港口群连接的交通基础设施建设规划设想。1993年12月10日，协调小组与专家组共同完成了《图们江经济开发区新亚欧大陆桥建设及沿线经济产业带开发研究》的研究报告，系统分析了以图们江地区港口群为桥头堡的新亚欧大陆桥建设方案，提出了通过中蒙铁路连接的建设项目，将图们江地区开发项目扩展为影响中国东北地区及内蒙古东部地区，并进而将蒙古国东部地区与图们江地区开发联系起来的战略设想，提出大陆桥建设与沿线产业带开发共同进行的总体实施思路。1994年2月10日，协调小组组织国内有关单位进行《图们江地区21世纪区域开发的总体战略框架》研究，从（1）图们江地区区域开发21世纪总体战略规划的框架设计；（2）图们江地区开发的政策效应研究及投资效益分析；（3）图们江地区国际贸易的实证研究；（4）图们江地区铁路、港口协调发展的方案设计；（5）图们江地区开发的国际环境及对我国东北地区影响的利弊分析；（6）图们江地区开发多模式比较研究及信息系统的建立；（7）图们江地区城市可持续发展问题的研究等7个不同的角度对图们江地区开发项目进行了系统深入的研究与探讨。1995年4月20日，协调小组与国内有关单位共同完成了《图们江经济区贸易发展战略》研究报告，全面分析了图们江经济区贸易发展的基本态势，以及该地区贸易发展的可能模式，建立了图们江经济区6种可供选择的贸易发展战略。
此段时期，我国图们江地区开发协调小组专家组还就图们江地区的有关问题进行了大量的学术研究，如图们江地区城市可持续发展问题的研究、图们江地区资源开发及产业开发战略研究、图们江地区通信发展研究、图们江下游珲春地区与东北亚国际贸易的趋势预测及对策研究、图们江地区交通经济一体化发展及其对东北亚发展影响的研究、图们江经济开发区交通枢纽系统分析等，这些研究为我国开发图们江地区从理论上给予了充分的支持。
2.两次赴香港举办高级管理研修班
1993年11月21日至12月6日，由国家科委、国家计委及吉林省人民政府共同组织的图们江地区国际合作开发高级管理研修班在香港举行。此次研修涉及经济政策与管理体制；工商业及旅游业的发展；外汇、股票及房地产市场的运作；法律制度及实务等众多领域。主要收获可以归纳为以下几条：（1）对香港的社会经济构架及地区开发有了全面认识；（2）对市场经济的基本运作机制增长了新的知识；（3）学到了先进的市场经济管理方式与管理经验。1994年11月15日至12月5日，由国家科委、国家计委和吉林省人民政府共同组织的第二期高级研修班在香港举行。这次研修活动取得了如下方面的收获：（1）学习了与图们江开发的有关知识；（2）对香港市场经济的基本法则、法律制度和运行机制有了比较深入的了解；（3）对香港自由港经济发展模式和香港地区的经济社会结构有了比较全面的认识；（4）深入了解了香港投资商参与内地开发建设的思路和做法。
七 结束语
1999年，国家对图们江地区开发领导机构进行了调整，将“图们江地区开发项目前期研究协调小组”更名为“中国图们江开发项目协调小组”，成员除原有的单位外，根据工作需要，增加了国务院特区办、国家经贸委、海关总署、口岸办、财政部、中国人民银行、铁道部、建设部、国家土地管理局、国家环保局等单位。组长单位由国家科委调整为国家计委。至此，国家科委圆满完成了国家赋予的牵头推进图们江地区开发的历史任务，所承担的历史角色也由组长单位转变为副组长单位。在之后的推进进程中，科技部作为副组长单位，一如既往地积极参与到图们江区域合作开发的推进工作中。2008年12月28日，经国务院领导批准，中国图们江区域合作开发专家组成立，我有幸被推选为专家组副组长。专家组成立后做了大量的规划设计工作，发挥了积极的作用。正是在专家组的积极建言下，国务院于2009年8月30日批复了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》，这是继我国1992年、1999年后编制的有关图们江开发的第三个规划；于2012年4月批复设立了中国图们江区域（珲春）国际合作示范区。这些极大地推动了图们江区域合作开发的发展进程。当前，图们江区域合作开发正迎来重大发展机遇，有望在2016年转型升级为政府间国际组织。应积极推动中国与区内其他国家的合作，寻求共同的建设目标和利益共同点，确定优先顺序，分步实施，先易后难，寻求合作开发利益的最大化。
图们江是祖国东北一块风水宝地，山清水秀，风景优美，人杰地灵。又具有得天独厚的国际区位优势。从未来全球发展来看是世界战略要地，是东北亚海、陆、空交通枢纽。有可能成为多国广泛合作与交流的国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际信息中心、国际物流中心、国际制造业协作中心、国际旅游中心、国际文化交流中心等。图们江未来充满了无限的希望，但是目前又有很多难点和不确定因素。图们江既有机遇又有挑战，它的研究与发展都是一篇大文章，一篇国际巨作。
我1986年第一次陪同当时国家科委副主任杨俊与多位专家到图们江调研，之后分别与惠永正、陈耀邦、龙永图、张登义、徐志坚、李学勇等多位领导与专家到图们江调研。我前后5次陪同全国人大常委会副委员长、图们江专家组组长蒋正华到图们江调研。到现在我一共去了图们江17次，对我来说是一个不断学习、逐步认识的过程。我衷心感谢祖国给了我这个难得的学习机会，使我学到了许多书本上学不到的东西，积累了很多信息和案例，前后结识了几代图们江专家学者和领导。作为现任的专家组副组长，我将尽自己的微薄之力，继续推动这项工作向前迈进。我始终认为图们江处于世界战略要地，对世界未来区域合作，可持续发展和协同发展有巨大的潜力。这块地方在未来发展中，对很多国家发展可以起到独特的不可替代的推动作用，对很多国家的经济发展具有重要的互补性，可以实现互利双赢和多利多赢，共同发展。让我们携起手来，加快图们江地区开发开放步伐和国际化进程，共同开创灿烂美好的明天。
[1] 张景安，中国图们江区域合作开发专家组副组长，科技部原党组成员，科技日报社原社长。