脆弱的基础

很难估计现代基础设施为改善我们的日常生活所做出的巨大贡献。自来水系统提供清洁的水源，而下水道系统负责排除污水，保护我们免受霍乱、钩虫和痢疾等疾病的侵害。在历史的大部分时间里，这些疾病残忍地夺去了人们的生命，而现在在这个星球上的许多地方仍然如此。电力系统为各种各样的技术设施提供动力，使我们的生活更轻松、舒适。从电话到互联网，通信系统以几百年前根本无法想象的方式将我们与他人联系起来。我们所认为的现代生活的许多方面都建立在被我们称为基础设施的技术网络体系之上。

正如我们在第3章中所看到的，在我们的文化中，人们已经对谈论创新非常着迷，其中部分原因是新技术对经济增长做出了突出贡献。它们使我们能够以更少的资源做更多的事情，而交通技术以及相应的基础设施为这一点提供了一个清晰的视角。当美国刚成立时，马匹是主要的交通工具。它们走的是土路，这些土路通常没有人照管，在有些季节甚至泥泞得无法通行。从纽约到弗吉尼亚需要花费几天的时间。旅行是如此困难，以至于当詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》（Federalist Papers）中提倡组建联邦政府时，他认为国家不必担心产生暴力集团或危险的煽动者。因为当时的通信速度实在太慢了，人们很难在相隔数百英里的地方互相鼓动起来。

显然，从那时起，交通运输逐渐得到了改善：铁路、汽车、半挂车、现代混凝土道路（最后还建立了州际公路系统）、航空和多式联运枢纽，自20世纪70年代以来巨型集装箱船的兴起以及它们所带来的全球生产网络。甚至到了20世纪中期，一把螺丝刀前一天还在美国中西部生产，第二天就出现在纽约市被人们所使用。自1800年以来，生产率以惊人速度不断提高。

但不断恶化的基础设施表明，经济增长并不是单向的。如果人类活动可以得到改进并变得更有效率，那同样可以退化并变得更低效。说到基础设施，这个道理或许可以通过思考下面这个啤酒厂的例子看得更清楚。

我们的一个朋友在美国著名的内华达山脉（Sierra Nevada）啤酒厂工作了多年。由于美国的铁路系统维护得如此糟糕，火车车厢颠簸得非常剧烈，该啤酒厂和其他啤酒厂不得不在运输途中增加额外的衬垫和缓冲物，以防止瓶子破裂。这种填充材料占用了很大的空间，所以这些公司只能运输很少的啤酒。此外，数百或数千英里的美国铁路轨道已经老化，以至于火车在某些路段上的行驶速度必须低于它们应有的速度。所有这些都意味着铁路运输的效率比它本来可以达到的水平（实际上它曾经达到过）要低。在这一方面，我们已经迷失在增长中，并将酒精饮料置于危险之中。这就引发了一个问题，我们是否已对人类的基本需求视而不见，以至于敢拿啤酒冒险？

对于基础设施不断恶化的担忧，实质上与构成这些基础设施的大规模技术体系一样久远，无论是私营的（如铁路）还是公共的（如水利工程）。但自19世纪70年代以来，这一担忧更加强烈，经济学家、政策分析人士和土木工程师不断发表著作强调基础设施的问题。这个时机并不奇怪。因为在20世纪70年代，当美国经济开始走下坡路时，地方、州和联邦各级政府都试图削减成本，而维护几乎一直是受害者。

1981年，帕特·乔特（Pat Choate）和苏珊·沃尔特斯（Susan Walters）很早就揭露了这个日益严重的问题，他们为美国国家规划委员会（Council of State Planning Agencies）发表了一份题为《废墟中的美国》（America in Ruins）的报告，涵盖了从下水道系统到公路、地铁等各种公共基础设施。它发现，在20世纪80年代，修复非城市公路的成本将超过7000亿美元，如果维护成本的通货膨胀率继续保持在12.5%的现行水平，目前的资金只能覆盖大约三分之一的账单。8该报告还发现，仅纽约市的公共工程就需要400多亿美元用于未来十年的维护，以使其达到良好的运行状态。正如我们现在所知，至少在纽约地铁项目中，这笔钱从未出现过。

正如乔特和沃尔特斯所指出的那样，后衰退时期的预算削减“破坏了振兴经济的努力，并威胁到数百个社区消防、公共交通和供水等基本服务的延续”。9虽然这篇报告最初没有得到多少报道，但它最终被《纽约时报》《时代》和《新闻周刊》重点报道。在今天，乔特和沃尔特斯的警告听起来很有预见性。

在《废墟中的美国》问世三年后，美国国会成立了全国公共工程改进委员会（National Council on Public Works Improvement），该委员会由来自商界和政界有影响力的人物领导，并受命编写一份关于美国基础设施状况的报告。这份名为Fragile Foundations: A Report on America's Public Works的报告于1988年发表。总的来说，这份报告可能更关注于建设新的基础设施，而不是关心现有的基础设施。但维护仍然是一个重要的主题，部分原因是在公共工程支出不断下降的同时，维护成本的增长速度却轻松地跑赢了通货膨胀速度。运营和维护成本从1960年的216亿美元上升到1984年的565亿美元，而公共基础设施支出已从1960年国民生产总值的3.6%下降到1985年的2.6%。10维护支出的减少意味着更多现有的桥梁、大坝、堤防和其他设施正在崩溃，即使我们在不断建造新的。

《脆弱的基础》是关于基础设施最早的文章之一，提出了一个后来反复谈及的命题：维护并不“性感”。正如该报告所指出的那样：“维护支出不会像新资本项目那样令人兴奋。公众很少意识到维护，除非一个路面的坑洞存在或公共汽车的空调坏了。除了具有隐形的特点之外，维护在政治上也不引人注目……运营和维护预算很容易被削减掉，因为选民往往注意不到基础设施的恶化。”11

然而，《脆弱的基础》最为显著的影响是，它是第一个包含基础设施评级报告单的出版物。该报告对八种公共工程进行了评级。其中水资源的评级最高，为B级；危险废物的评级最低，为D级；公共交通的评级为C级，部分原因是“一直缺乏可靠且必要的维护工作，尤其是在老城市”。12

十年后，ASCE正在寻找一个能够提升该组织形象的项目。当意识到国会不打算更新《脆弱的基础》时，工作人员突然想到了发布他们自己的报告单的想法。该报告于1998年首次发布，标题为“美国基础设施报告单”，自那以后大约每四年发布一次。如果ASCE的目标是引起关注，那么这份报告显然已经取得了巨大成功。比尔·克林顿在1998年的报告单发布几天后就引用了其中公立学校评级为F的内容，而巴拉克·奥巴马在主张增加基础设施支出时引用了2009年和2013年的报告单。13另外，美国大多数重要新闻媒体都引用过这份报告单。它在激发公众对国家基础设施需求的讨论方面具有巨大的影响力。正如一份总结中所说：“在ASCE的六张报告单中，该组织发现了同样的问题。我们国家的基础设施正在老化、表现不佳，需要持续的关注和行动。”14

基础设施倡导者认为，解决该问题的答案是增加支出。在某些方面，我们同意。但是在过去的十年里，还有一种对基础设施的思考已经浮出水面。如果这是正确的，那么我们的情况比基础设施倡导者所认为的要可怕得多，而且无论多少支出都无法让我们摆脱目前的困境。