第二节　各级政府之间的行政关系

中国地方政府的行政是高度集权的。在一省之内，每一级政府都在上司控制下；所有层级都在省级最高长官的统一管理监督之下。知县（县长官）在知府（府长官）或直隶州知州（直隶州长官）、直隶厅同知/通判（直隶厅长官）的管辖之下。散州知州（普通州长官）受知府或直隶厅同知/通判管辖。散厅同知/通判（普通厅长官）受知府管辖。知府、直隶州知州、直隶厅同知/通判都受道员（巡回监督官）的管辖。道员可能为常驻官（称“分守道”），也可能仅是巡察官（称“分巡道”），或是被委以一个或多个特别职责的监督官。例如，河道（河务监督官）[1]，督粮道或粮储道（粮谷监督官）[2]，盐法道（盐务监督官），驿传道（邮政监督官），驿盐道（邮政及盐务监督官），盐茶道（盐茶监督官）。

在道员之上是布政使（省级民政长官或副省长）[3]、按察使（省级司法长官）和盐运使（省级盐务官）[4]。按察使负责一省司法及邮驿事务。布政使负责一省税赋及其他财政事务，还有考核、评估各类文职官员政绩的职责。[5]

每个省都有一位巡抚（省长），仅直隶省[6]、甘肃省、四川省是例外。在这三个省，这一职位则均由总督兼充。巡抚，一省之内最高文官，受总督节制。总督统辖一省、两省甚至三省，[7]受其节制的包括全体文官和武官。一般说来，在未设总督的省份（河南、山东、山西），或在总督衙门驻地之外的省份，巡抚均实际扮演一省最高长官角色。在总督、巡抚同驻的省份，一切行政均在前者的控制之下。[8]

行政命令由总督、巡抚发出，下达给各级官府。每一级官员都有责任监督这些政令在其辖下执行情况。下属官员有责任定期向上级报告政令执行情况。分巡道常巡行地方以检查地方政府的实绩，特别是检查讼案处理情况。[9]布政使经常派员对各类地方政府掌管中的钱粮收支情况进行审计。[10]

集权化向上延伸，从地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官员的任免。一省之内的所有官员，从总督、巡抚到州县官，都由吏部任命。虽然省级长官可以就下属官员的晋升、降级、免职提出建议，但建议必须按吏部确定的规则和程序提出，且研拟每一人事案并作出正式决定的只能是吏部。

最为重要的是，地方官员，无论高低，都必须遵守中央政府颁布的行政规章。皇帝或吏部发出的命令传到省里后，总督、巡抚就马上传达给下属。督抚必须向皇帝奏事，向各部呈交报告；若有需要，朝廷会派钦差调查地方事务。

中央政府也完全控制着地方政府的财政事务。实际上，布政使及其他地方官仅是中央政府的征税代理人。地方政府的预算和支出，包括薪水和办公费，都由户部规定。司法事务也受中央政府监管。虽然每一级地方官都有一定范围和程度的司法权，但下级官员所作的判决都必须经上级长官复审并批准。[11]所有涉及徒刑[12]以上刑罚的案件都必须由省级最高长官上报刑部，判决必须得到刑部批准。[13]如果判决为刑部否决，则案件必须重审，或者由总督巡抚改判，或由刑部直接改判。[14]

所有死刑案必须上报刑部，由中央官员依法定程序研商审理，然后上奏皇帝作最终判决。皇帝是帝国最高司法官。[15]如果有案件上诉到京师高级衙门，且指控原审地方官不公正，皇帝也可能命令该省总督巡抚亲自审理此案，或派遣钦差到该省重审此案，或交刑部重审。[16]

注释：

[1]河务道员在河道总督的监管之下。控制黄河、大运河的河道总督（总河）一职设立于1644年，副河道总督（副总河）的职位设立于1724年。后来总河职衔改成了总督江南河道（负责江南河政的总长官），副总河的职衔于1729年改为总督河南山东河道（负责河南山东河政的总长官）。
在随后的几年里，直隶专设了负责河道、水利的总督（河道水利总督）一职。这一职位于1749年裁撤，其主管事务由直隶总督接管。总督江南河道一职于1858年裁撤，其主管事务由负责粮食运输的总长官（漕运总督）接管。最后，总督河南山东河道一职也于1902年裁撤，其主管事务相应地分别由山东、河南两省的巡抚兼管。参见《清会典》卷六，第16页a—b；《清朝续文献通考》（以下简称《清续通考》）卷一百三十二，第8616—8617页；《清史稿》卷一百二十三，第6页；H.S.卜内特、V.V.哈盖尔斯特罗姆：《当代中国政治组织》（上海，1912年），第399—400页。

[2]除了山西、甘肃、四川和广西四省以外，各省都设有督粮道（其中江苏设有两个）。在这四个未设督粮道的省份，属督粮道的事务由布政使兼管。督粮道隶属于漕运总督，漕运总督负责八省漕粮储运：山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北和湖南。不归漕运总督统辖的各省的漕粮事务，由各省总督和巡抚负责（《清会典》卷六，第14页a—b；《清史稿》卷一百二十三，第12页）。

[3]每省均设一个布政使，但江苏例外。该省在1760年后设有两个布政使：一个设在江宁（南京）；另一个设在苏州（《清史稿》卷一百二十三，第9页a—b）。

[4]盐运使设置在以下各省：直隶（长芦盐运使）、山东、江苏（两淮盐运使）、浙江（两浙盐运使）、广东和山西（河东盐运使，但该职位于1792年撤销）。其他地区的盐政由盐法道主管（《清会典》卷六，第15页；《清史稿》卷一百二十三，第10页b—12页；卜内特、哈盖尔斯特罗姆：《当代中国政治组织》，第414—415页、第422—423页）。

[5]《清史稿》卷一百二十三：第8页b和第9页b提到布政使督导知府和州县官，考核其能绩，评定等级，上报巡抚和总督。在“大计”期间，按察使也考评州县官的政绩。

[6]最初直隶设有三个巡抚，不过在顺治年间相继被撤销（《清史稿》卷一百二十三，第3页b—4页）。

[7]除了直隶总督和四川总督，其他总督都管辖不止一个省份：江苏、安徽、江西（两江总督）；陕西、甘肃（陕甘总督）；福建、浙江（闽浙总督）；湖北、湖南（湖广总督）；广东、广西（两广总督）；云南和贵州（云贵总督）。总督职衔、职位设置数及其管辖的省份，时常有变化。例如，一度设有同时管辖直隶、山东和河南三省的总督。在下列省份曾短期设置过只管辖一省的总督：江南、江西、福建、浙江、广东、广西。详细资料参见《清史稿》卷一百二十三，第3页b—5页b。【括号内总督职务通行简称，系译者所加。——译者】

[8]关于总督权力高于巡抚的富有启发性的论述，参见郭嵩焘（1818—1891年）在《清续通考》中的奏折。《清续通考》卷一百三十二，第8915—8916页。

[9]《培远堂偶存稿》卷四十，第20—23页；《清史稿》卷一百五十五，第2页。

[10]此类实例参见《浙省仓库清查节要》。

[11]因此，一宗涉及徒刑以上刑罚（参见下注33）的罪案，必须由上级衙门复审；由知县、散州知州或散厅同知初审的案件，由知府、直隶州知州、直隶厅同知复审；知府、直隶州知州、直隶厅同知初审的案件，由道员复审（有些地方是由按察使进行复审）。流刑罪案或涉嫌杀人的徒刑案件，一律归按察使复审。涉及死刑的罪案，由总督、巡抚会同按察使、布政使和道员一起复审。在上述任何情况下，都由总督或巡抚负责将案件向刑部上报。详细资料参见《清律例》卷三十七，第44b页及其后诸页，第60页及其后诸页；《清会典》卷五十五，第2页b—3页b；《清史稿》卷一百五十五，第1、2、5、6页a—b；另见本书第八章第一节。

[12]我不同意斯当东和鲍莱对徒刑的理解，他们把“徒（刑）”翻译为“临时性的流刑（tempo-rary banishment）”或“短暂的放逐（exil temporaire）”。因为，该刑罚不是通常意义上的流刑。事实上，“徒”是一种劳役刑，刑期分为一年、一年半、两年、两年半和三年。在明代，被判处此刑的囚犯会送去制盐或炼铁；在清代，徒刑犯会被发派到省内的驿站服役，或作挑水夫，或作伙夫。没有驿站的州县就发派到衙门充当其他苦力（《清律例》卷五，第105页a—b、第114页b—115页；《定例汇编》卷三十四，第3—4页；《清史稿》卷一百五十四，第1页）。云南省是当时唯一将犯有重罪而被处以徒刑的犯人发配去制盐和炼铅的地方，但这一做法在1787年取消了（《大清律例案语》卷一，第154页b—155页、第158页b—159页；《定例汇编》卷三十四，第3—4页）。因此我把“徒”英译为“刑事劳役（penal servi-tude）”。仅留下banishment用来指称真的“流”刑。[关于“流刑”，斯当东和鲍莱将其译为“永久性流放（permanent banishment）”和“永久性放逐（exil perpetual）”。]

[13]因此，在刑部之内设有若干个分支部门（清吏司）。每司负责一个省份的司法事务，专门审查该省上报的司法案卷，草拟关于原判是否妥当的判决建议，呈交刑部尚书或侍郎认可（《清会典》卷五十七，第1页a—b；《清史稿》卷一百五十五，第1页b）。

[14]《清律例》卷三十七，第31—33页；《清会典》卷五十三，第1页b—3页；《清史稿》卷一百五十五，第2页b—3页b。

[15]死刑立决案件，必须由刑部会同都察院和大理寺复审，并奏请皇帝批准。绞监候案件和斩监候案件，在秋审时再予以考虑是否执行。这些案件必须由总督和巡抚上报朝廷，由刑部会同大理寺、都察院审核，再由九卿和其他官员会审。最后，连同会审结果奏请皇帝最后裁决（《清律例》卷三十七，第31—33页；《清会典》卷五十三，第1页b—3页；卷五十七，第13—15页；《清史稿》卷一百五十五，第2—3页）。

[16]《清律例》卷三十七，第26—28页b；《六部处分则例》卷四十七，第31页及其后诸页；《清会典》卷五十四，第11页b；《清史稿》卷一百五十五，第5页。1824年发生了一个与此相关的案件：一名男子被控犯强奸罪，但原审知县仅判为通奸罪。该判决致使受害人自尽，其家属上告到京师。皇帝下令山西巡抚邱树堂亲自重审此案，而邱树堂奏请维持了原判。某御史弹劾邱树堂没有亲自审案。于是皇帝下旨将此案交刑部重审。最后，经查实，原审知县贪赃枉法，被发配伊犁充军。知府和两个知州被判流刑，按察使被革职，巡抚邱树堂被贬为按察使（《清律例》卷三十七，第25页b—26页b）。