序一

《中国医改周期与管理创新》是虎峰同志关于医改的第四本专著，他提出让我作序，作为相识近30年的老朋友，我欣然命笔。

虎峰同志与我结缘于20世纪90年代中期，当时我任国家经济体制改革委员会分配和社会保障司司长兼国务院职工医疗保险制度改革领导小组办公室主任，虎峰同志任广西壮族自治区北海市社保改革领导小组办公室副主任、社会保险局副局长。1996年，国务院决定在总结镇江市、九江市医改试点经验的基础上扩大试点，北海市是当时扩大试点的城市之一。我到北海市调研时，虎峰同志反映了不少基层医改面临的实际问题，提出了一些完善医改政策措施的建议，很接地气，很有见地。为此，他连续几年在全国经济体制改革工作会议上做经验介绍。自那时起，虽然工作岗位几经变动，但虎峰同志“咬定青山不放松”，无论是在基层医改部门从事行政管理，还是在大学从事教学研究，近30年来在医改领域“摸爬滚打”，建树颇丰。

虎峰同志给我的印象是勤于思考，善于提出和研究问题。我感觉他从事研究工作更合适一些。他自中国社会科学院脱产攻读博士毕业后，曾在国家劳动和社会保障部工作了一段时间，那时他自己也不太愿意长期做行政工作，想做些学术研究。我赞同并支持他的选择。由此，虎峰同志调入中国人民大学公共管理学院，专心从事医改的研究和教学工作，成绩斐然。例如，2009年启动“新医改”之前，国务院邀请国内外独立研究机构提供建议方案，有八套应邀上报国务院的建议方案，被业内誉为“医改方案八大家”，虎峰同志领衔提出的方案就是其中之一。虎峰同志到中国人民大学公共管理学院工作以后，我作为该学院的兼职博导，与他在医疗保险制度和医药卫生体制改革方面又有多次互动与合作，从而进一步加深了我们之间的友谊。

初看虎峰同志的新作《中国医改周期与管理创新》，不禁替他有些担心。医改有周期吗？如果有，其内在规律如何？这样的问题以前还没有人研究过。我又想起1996年在镇江市调研时，一位基层卫生部门的同志对医改“周期”做了这样的描述：第一年认真调研，第二年出台政策，第三年宣传成绩，第四年暴露问题，第五年推倒重来。这类调侃当然上不了学术研究的殿堂，但一些所谓“第一轮医改不成功”，“新医改又面临诸多困境”的论调，似乎又反映了医改的某种周期性。虎峰同志作为一个老医改人，又是怎样从学术研究层面总结医改周期的呢？我想，这是从事医改行政工作和理论研究人员都十分关切的。那就请认真看看本书是如何总结国内外有关医改周期的，尤其是虎峰同志结合我国制定五年规划的具体国情，对我国医改周期的独到论述。

翻阅《中国医改周期与管理创新》一书后，我还想谈三个问题。

第一，医改作为世界性难题，在我国从计划经济转向社会主义市场经济、从农业社会转向工业服务业社会、从年轻人口结构转向老龄化的三重转变叠加过程中，更是难上加难。因为工作岗位安排，我曾连续8年参与了职工基本医疗保险制度改革、“医保药”三项制度综合改革和新型农村合作医疗制度的调研及中央、国务院有关文件的起草工作，深感医改是我从事过的多项工作中难度最大的。医改涉及方方面面，又受经济社会大背景的制约，不可能单兵突进，更不可能一劳永逸。在我国医改的过程中，意识形态的观念冲突此起彼伏，不同部门的利益纠葛错综复杂，城市农村的统筹发展难以兼顾，中央地方的权责划分不甚分明。在这样的经济社会大背景下，我们逐步构建了世界上最大的医疗保障和公共卫生服务网络，为经济高速发展和社会总体稳定做出了应有的贡献，成绩得来实属不易。但也应看到，当前群众对医疗保障和医疗服务还有不少意见，激烈的医患矛盾时有发生，这说明在医改领域，不充分、不平衡的问题依然存在，需要我们推动这项改革不断深入。虎峰同志这本书，对医改既肯定成绩，又指出问题，总基调是昂然向上，继续改革前行，对此我深表赞同。我曾经多次表示，医改总体不成功的判断值得商榷，与其说医改总体不成功，不如说医药卫生体制改革起步晚了、力度小了、进展慢了，多年积累的问题至今迟迟没有解决。因此，不断深化改革是必然选择。现在中央确定了“健康中国”的发展战略，从这个高度回顾多年来医改的经验教训，总结医改的规律，也是本书的特色之一。

第二，虎峰同志提出了医改周期理论，他收集梳理了15个样本国家的266次医改案例，这些案例的时间跨度长达110年，从而得出医改有一定的周期性这一结论。同时，他还进一步做了医改类型的分析，从学术角度揭示了医改的规律，据此再结合中国特色的五年规划来研究我国的医改周期性，确有独到之处，颇具一家之言。看后使人比较清楚地认识和了解到“十二五”时期医改主要聚焦于体制型改革，“十三五”时期增加了管理型的内容，“十四五”时期管理型内容将会更丰富，这对于我们把握政策走向具有重要参考价值。特别要提到的是，本书用较大篇幅论述了医改中的几个重要的问题。比如分级诊疗和医联体，由宏观的政策构架展开，最后落脚到医联体的精细化管理。再如医疗保障（简称“医保”），从医保新构架谈到医保新机制，再落实到精细化管理，点出了当前亟须转型和提升的问题。在药品治理部分，从药品改革政策逻辑，到药品价格形成机制，再到药品产业规划和治理，应该说抓住了药品改革的主线和重大问题。书中虽然没有面面俱到，但几个大的问题抓的比较准，谈得比较深。再一个是非常有建设性的绩效革命和“三化”融合，过去搞改革对体制机制内容讲得比较多，现在看来，一些重大体制的改革是需要相应的管理工具加以支撑的，没有管理工具的完善，体制改革很难落地。为此，虎峰同志在本书中提出了标准化、信息化和绩效化“三化”融合，这个提法较新颖，也有很强的现实针对性，不仅对医改，对相关领域改革也颇有启发。

第三，关于对“健康中国”战略的本质认识。虎峰同志在本书的最后一章分析提出，健康国家的本质是社会发展的一种高级形态。在医改和健康中国的关系上，他从目标、问题、对象、方式、方法以及急迫程度和技术资源等方面将两者的异同、区别、关系等进行了阐述，具有一定的前瞻性。在“十四五”医改思路部分，虎峰同志分析提出，新的价值观应是将公平可及作为一对关系并列，公平放在前面；将质量和效率作为一对关系并列，质量放在前面。这种认识体现了与时俱进的理念，与现有的实际情况相符合。在改革开放初期，我国的主要战略目标是把工作重点放在经济建设上，解决温饱问题，当时对效率看得很重，一度在公平和效率的关系上，把效率摆在前面。随着社会经济的发展，在社会事业方面，国家明确提出公平可及的理念，但是对于质量和效率这两个的关系认识并不清晰，而这一点在医疗领域是非常重要的。另外一个重要的认知，是医生和患者并重的问题。现在医疗人力资源出现了很多问题，后继乏人的情况已很明显，再不高度重视医生及医务人员的重要地位和作用，恐怕由此引发更多的问题，如果医生及医务人员队伍青黄不接，健康中国又从何谈起。

总揽全书，虎峰同志是用公共管理和公共治理的思维，对医改做出了独到的系统性思考，符合医改的实际情况，对医改行政工作者和理论研究人员具有较大参考价值。当然，医改涉及经济、社会以及伦理等诸多方面，一本专著难以概全。还有一些重大问题，希望虎峰同志继续跟踪研究，如面临新发传染性疾病以及慢性非传染性疾病的威胁，公共卫生领域应如何主动适应调整？再如，新医改以来我国加大了公共卫生领域的投入，但公共卫生机构如何更有活力？还有，目前我国基层医疗服务相对比较弱，如何才能更加均衡发展，把医疗保障和医疗服务的网底织密织牢？等等。我与其他读者一样，期待虎峰同志不忘初心，与时俱进，不断跟进研究这些问题，取得更多的学术成果，为健康中国战略献计献策，为百姓健康造福。

2019年12月