3.2　中国工业用地供给制度背景与行为特征

3.2.1　中国土地制度背景分析

在我国现行城乡二元土地制度下，土地被分成国有和集体土地。计划经济时期，中国建立了社会主义土地供给体系，工业用地无偿划拨给国有企业使用。1988年宪法修正案后，城市土地使用权被允许出让，这一改变开启了城市土地市场（Liu等，1998；Ho和Lin，2003；Lin和Ho，2005）。地方政府垄断城市一级土地市场供应，将土地使用权出让给潜在开发商。城市国有土地在二级市场上可转让。然而，农村集体土地必须经过政府征地转为国有土地后才能被开发。地方政府能以较低的补偿从农民那里征地（Tao等，2010；Ding和Lichtenberg，2011；Wang等，2012）。然后，地方政府一手低价征地、一手高价卖地，其差价可高达土地补偿金的20倍以上（Wang等，2012）。

城市土地与农村集体土地的巨额差价是地方政府预算外收入的重要来源（Tao等，2010）。它有助于地方政府减轻财政压力，并为城市基础设施建设融资。地方政府倾向于在郊区低价征地，并进行土地储备和高价出让城市经营性用地（Cai，2011）。

3.2.2　地方政府工业用地出让行为

城市国有土地可通过4种方式出让给潜在企业。首先是协议出让方式。地方政府通过协议和一对一谈判方式将土地出让给潜在企业。地方政府通常将工业用地以协议方式出让给潜在工业企业，具体价格通过谈判和讨价还价来定（Lin和Ho，2005）。其他3种是更透明和竞争性的市场方式，包括招标、拍卖和挂牌。竞争性土地出让方式能抬升土地价格和产生土地溢价。

融资和晋升激励塑造了地方政府的工业用地出让行为（Lichtenberg和Ding，2009；Kung和Chen，2014）。1990年以来，地方政府被激励来招商引资和拉动辖区经济增长。首先，1994年分税制改革改变了央地财政关系，导致地方政府寻求预算外财政收入来平衡不断扩张的地方支出（Jin等，2005；Tao等，2010；Lin和Yi，2011）。地方政府很快发现土地出让的潜在价值。土地出让不仅能带来预算外收入，还能招商引资和促进地方经济增长。其次，投资和经济增长是衡量地方官员绩效的两个重要指标，影响上一层级政府对其晋升的评估（Su等，2012）。在现行土地出让制度下，地方政府依然偏好出让更多工业用地来招商引资和推动地方经济增长（Tian，2015）。

为推动地方工业发展和经济增长，地方政府竞相吸引来自国内和国外的投资。投资导向的地方竞争导致地方政府采取“竞争到底”的工业用地低价出让策略。面对相邻地区竞争，地方政府别无选择，只能压低工业用地价格来吸引投资。虽然国土资源部在2007年4月颁布《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知（78号文）》，要求地方政府必须通过招标、拍卖、挂牌等方式出让工业用地，开启工业用地市场化出让改革。然而，地方政府事实上更偏好协议方式来出让工业用地。

地方政府对两类投资者采取不同的土地出让策略。①工业企业，主要是制造业企业。②商住投资者，包括住宅、办公楼和零售开发商等。从财政收益角度，商住用地出让通过一锤子买卖能获得一次性出让收益，但工业企业一旦入驻和投产后能带来长期税收收入。进一步，制造业企业能对服务业带来较大的溢出效应，制造业工人需要一系列服务，包括餐饮、住房、零售等。

然而，制造业投资是非区位特定的，它们可流动且可在其他地区投资建厂。正由于投资的可流动性，地方政府只能竞相压低工业用地价格来招商引资。地方政府采用协议方式以低地价甚至零地价出让工业用地也较为常见。为弥补土地征收和整理带来的成本，地方政府通过抬高商住用地价格来弥补低价工业用地出让带来的损失。

3.2.3　中国地方政府工业用地出让特征与事实

表3-1显示2003—2012年不同出让方式的中国土地出让面积、收入和价格情况。第3列和6列对比发现，协议出让方式（主要是工业用地出让）的价格比市场化方式出让土地的价格要低。2004年，经营性用地实行市场化方式出让改革后，通过协议这种非市场化出让土地的比率逐渐减少。第7列进一步显示，工业用地与商住用地的价格比不到50%，与以往相关研究一致（Yang和Wang，2008；Tao等，2010）。这些证据初步表明，地方政府通过廉价工业供地出让来向制造业企业供地。

表3-1　2003—2012年中国土地出让情况

数据来源：《中国国土资源年鉴（2004—2013）》。

地方政府低价出让工业用地来招商引资的做法在2000年以后更为常见，特别在东部沿海地区。根据我们对浙江省西部城市丽水市的调查，地方政府甚至通过免费供地来吸引制造业投资者，即使前期在征地和基础设施建设中花费大量成本（丽水山地较多，为建工业园区，需要将山“削”平，建设公路的成本也较高）。地方政府激烈竞争投资者的故事也屡见不鲜，据调研，为吸引外资企业东芝，杭州、苏州和东莞市政府纷纷报以较低的工业用地价格来吸引企业落户，最终因价格优势东芝企业选择落户杭州。

3.2.4　地方政府工业用地供给空间格局

从空间来看，工业用地出让价格在不同地区显著不同。在绝大部分地区，工业用地价格要低于500元/平方米。基于ARCGIS软件的空间分析表明，工业用地出让价格存在空间相关性，特别在东部和中部地区。初步表明，地方政府工业用地出让在价格方面可能存在策略互动。

为吸引投资，地方政府竞相通过提供低价土地来实施触底竞争。在中国大部分地区，工业用地价格不到商住用地价格的一半。这些土地价格的空间特征也与以往研究一致（Yang和Wang，2008；Tao等，2010）。

相比于服务业部门，地方政府出让给工业部门的土地更多。地方政府通过协议、低价、过量出让工业用地来向制造业企业供地。在中国东部和中部地区，工业用地出让面积要大于商住用地。