第一章 机构改革与社会保障

陕西省机构改革必须实现“五个到位”[1]

目前，陕西省根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》和《关于地方机构改革有关问题的指导意见》，结合陕西省的实际，制定了陕西省机构改革方案。陕西省改革方案只有做到以下五个方面的到位，才能把改革方案落到实处，收到实效。

第一，法治到位。陕西省机构改革方案的法治推进，要逐步实现宪法精神到位、法治思维到位、法治行为到位、法治过程到位、法治权力到位。自始至终都要贯彻现代法治“法无授权不可为”的准则。做到有宪法和法律可依、必依，执行宪法和法律要公平，违背宪法和法律必须追究。法治是现代文明的重要标志，是国家长治久安的重要保障。改革开放以来，党和国家领导人都十分重视法治的建设。中国共产党十九大报告把法治建设提升到新的高度，强调依法执政即依宪执政，依法治国即依宪治国。要树立宪法权威，维护宪法尊严。“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，为了完成这场深刻的革命，不但要依宪执政，还要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。陕西省委在改革方案中再次强调“坚持以法治方式推进改革”。不以法治方式推进的改革都不是真改革，都是“滥尾”的改革。改革开放以来党和国家机构改革的经验表明，凡是以法治方式推进的改革，都具有稳定性，都能实现制度化、法治化。凡是以非法治方式的改革，都具有非稳定性，甚至在改革的过程中夭折。加强法治就要彻底根除人治，权力是法治的权力，而非人治的权力。法治的权力要求权力的运用要有法治的边界与限度。要坚决杜绝以人治推进改革的方式，要坚决推行以法治推进改革的方式。要让掌握公共权力的人厉行法治思维，牢固树立法治观念。

第二，责任到位。责任与权力相统一，有多大的责任，就有多大的权力。同理，有多大的权力，就要有多大的责任。有权无责或者有责无权的权责分离会导致人人都表面上有责任，实际上都推卸责任的“懒政”行为。有权无责还易于导致滥用权力的“滥政”。“懒政”与“滥政”是一枚硬币的两面，其效果是降低机构改革的公信力。责任到位的实质即权责到位。权责到位即把习近平总书记的指示落实到位、体制建设的责任到位、官员的责任到位，有效地避免“懒政”和“滥政”。具体地说，“确保将习近平总书记对陕西作出的‘追赶超越’定位和‘五个扎实’要求落到实处”；习近平总书记既强调了党和国家机构改革的必要性、迫切性、宏观性、普遍性，也强调了陕西省委和省机构改革的特殊性，要不折不扣地把“追赶超越”和“五个扎实”落实到位。把习近平总书记关于陕西的指示落实到位，需要加强体制建设，“为推进新时代陕西改革发展提供有力的体制机制保障”。体制决定职能，只有确立了良好的体制，才能优化职能，“形成职责明确、依法行政的政府治理体系”。只有陕西省委和省政府机构体制到位，才能使官员权力到位、官员主体责任到位。

第三，服务到位。服务到位即建立的服务体系到位、服务的职责到位、服务的官员到位、服务的内容到位。治理体系和治理能力现代化的基本标志是由管理到服务。建立服务型政府的核心是建立公共服务体系，通过公共服务体系规范政府行为是服务行为，执掌公共权力的人必须为人民服务。没有以人民为中心的服务行为，就不是现代文明政府，官员也不是现代官员。党和国家机构、陕西省委和省政府机构都必须以服务为核心，以服务为本位。要充分认识到管理不是服务，管理职能不能代替服务职能，要从以管理职能为主转变为以服务职能为主。为此，陕西省委特别强调要“推动治理重心下移、完善公共服务体系”。通过公共服务体系规定服务的具体职责，责任到人，责任到官。具体服务的官员使服务具有真实的形式和内容，并让服务形式为服务内容服务。没有内容的服务只是抽象的服务而具体反服务。只有体系、职责、官员服务相统一、相一致，普通的民众才能感受到服务，才会体认到党是人民的政党，政府是为人民办实事的政府。

第四，效率到位。效率到位即对效率就是生命的认识到位、党和国家机构改革的效率认识到位、陕西省机构改革的落实体制性效率认识到位、官员的具体行为效率认识到位。效率到位必须实现中央与地方、中央与省委、国家机构与省机构的纵向对接，实现纵向协调一致的高效率。必须实现横向对接，实现横向协调一致的高效率，其主要内容是“深化人大、政协和群团组织等各项改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系”。实现高效必须重心下移，“构建简约高效的基层管理体制”。体制性效率才是具有长远性、根本性、稳定性的效率，才能从根本上制止官员具体行为的低效率。只有实现纵向和横向对接，才能实现真正的高效率。

第五，统一思想到位。统一思想到位即贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想到位、贯彻“四个意识”到位、加强党的集中统一领导到位。正如陕西省机构改革规定所说的那样：“深化机构改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻落实习近平总书记关于深化党和国家机构改革的重要论述，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚持加强党的全面领导、坚持以人民为中心的发展思想、坚持社会主义市场经济改革方向、坚持优化协同高效、坚持以法治方式推进改革、坚持在中央统一领导下充分发挥地方积极性。”统一思想，就是要在上述几个方面统一思想，牢固树立“四个意识”，加强党的领导，统一协调。“要建立健全党委对重大工作的领导体制机制，优化党的组织机构，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”，要“由省委负总责，不折不扣落实好各项改革任务”。统一思想到位，关键在落实，没有落实、只停留在口头上的思想到位，是阳奉阴违的到位，实质是不想到位。统一思想的过程是树立党中央权威的过程，是贯彻落实党中央制定的政策的过程，也是不断增加公信力的过程。

总之，法治是保障，责任是承诺，服务是核心，效率是标志，思想是引领。“五个到位”缺一不可，内在融通，互相推动党和国家机构改革、陕西省机构改革不断向前发展。“五个到位”不但是思想的到位，更是实践的到位，是思想与实践相统一的到位。只有实现了思想与实践相统一的到位，才能说陕西省机构改革获得了成功。

[1]作者张爱军，西北政法大学社会政策与社会舆情评价协同创新研究中心研究员。