第1章　绪论

1.1　研究背景

我国是一个水资源短缺的国家，人均水资源占有量只相当于世界平均水平的1/4。20世纪以来，随着人口和工业的持续增长，水资源短缺的问题日益严重。此外，我国水资源的自然分布还有南多、北少、时空分布不均的特点，水资源只能在当地开发利用，在输水工程覆盖的范围内使用和消耗，不可能在市场上大量广泛流通，在供给上呈现明显的区域性。水资源短缺危机已严重制约了我国黄河、淮河、海河流域的经济发展，成为北方地区经济和社会发展的瓶颈。

需水的地区不均衡性与水资源分布的不均匀性使得调水成为必然，实行跨流域调水以改善我国水土资源组合的现有格局、实现水土资源的合理配置，是保证我国社会、经济和环境可持续发展的一项重要战略任务。近年来，我国调水工程的研究与建设，主要是为解决我国北方及沿海地区水资源日益紧张的供需矛盾，为此，我国已兴建了引黄济青工程、引滦工程、东深供水工程等，其中南水北调工程的规划与建设是我国新中国成立以来最受瞩目的、工程量最浩大的跨流域调水工程。南水北调工程受水区普遍属于水资源短缺地区，现状缺水十分严重，甚至要牺牲环境用水、农业用水来维持城市和工农业发展对水的需求，地表水过度开发、地下水严重超采、水体污染、环境恶化等的严峻局面已严重制约了这些地区经济、社会、环境的正常运行、保障和维持。

大规模的跨流域调水对缓解我国北方地区的水资源短缺状况、促进这些地区社会经济可持续发展具有重要意义。据刘昌明等在《中国水资源现状评价和供需发展趋势分析》中的分析，按照目前的水资源耗费水平，到2050年，我国北方五片流域地区需水量最高将达到8200亿m3，供需缺口大约在2000亿～2500亿m3。而根据南水北调工程总体规划，到2050年东线、中线、西线三条线路调水总规模为448亿m3，其中东线148亿m3，中线130亿m3，西线170亿m3。可见，随着社会经济的发展，即使南水北调工程修建完工，跨流域调水工程增调水量却远远不能满足水资源需求的增长量，调水只能暂时缓解北方地区的水资源短缺危机，并不能从根本上解决我国日益增长的水资源需求与有限的供水之间的矛盾。

调水必然会带来区域水资源供需关系的变化。跨流域调水往往涉及多部门、多地区、多层次的水量调配以及多目标、多准则的综合调度问题，还涉及受水区与调水区内大量复杂的社会和环境问题。跨流域调水是国家对受水区与调水区水资源的重新分配，而实质是不同地区之间用水利益的重新划分。调水工程的完工，仅仅是重新调配水资源的第一步，为稀缺的水资源跨流域配置提供一个实现的途径。

在计划经济时代，我国实施跨流域调水是政府优化配置水资源的一种重要手段，所以在以往的实践中几乎一致都是由国家财政投入建设，受水区差不多是无条件受益。因此，以往跨流域调水工程的建设与运作必然会遇到以下问题：

1）跨流域调水往往是政府行为，上级行政部门组织和协调工程建设需耗费相当大的时间和精力，成本很高。缺水区需水量大，在调水工程建设时要水量大，导致调水工程设计规模偏大；而调水工程建成运行后，缺水区又嫌调水太贵，不愿用水，使得调水工程的使用效率不高。

2）水的经济属性不明显，首先是调水的权属问题尚未明确，其次是长期以来我国水价偏低，不能体现出供水成本的高低和水资源的稀缺性，直接影响到调水后效益的发挥。

水资源的利用价值及稀缺性，决定了水资源利用的竞争性质。1992年柏林召开的“21世纪水资源与环境发展”的国际会议上，与会代表一致认为，水资源不仅是自然资源，而且更重要的是一种经济物品，其配置使用应该遵从市场原则。《中国21世纪议程》第14章自然资源保护与可持续利用规定：遵循水资源的商品价值规律，实行水资源有偿利用及实现水资源的合理流动和有效配置是可持续发展的重要内容之一。

根据科斯第二定理，当交易成本不为零的时候，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。因此资源配置的结果，既受资源的产权界定制约，还受交易成本、交易制度的制约。

因此，要解决跨流域调水工程受水区水资源短缺的状况，充分发挥调水工程的效益，首先就要引入水权，构建符合实际的跨流域调水工程水权制度，培育跨流域调水工程水市场，在政府的监管和调控下，建立起一个富有效率的用水竞争机制，允许用水户将节约的水资源通过水权交易进行有偿转让，利益驱动会使用水户自觉节水、提高用水效率和效益，从而充分发挥调水工程的功能与效益，真正实现水资源的总量控制、合理流动、优化配置和高效利用。其中，跨流域调水工程水市场的培育是实现调水在受水区内优化配置的重要手段，而跨流域调水工程水权制度的建立则是实现水资源市场化的基础。

跨流域调水使两个以上的流域耦合成为一个水资源大系统，涉及政治、法律、社会、经济和环境等许多方面。如何培育跨流域调水工程水权交易市场，如何保证市场正常高效运作，如何充分发挥调水的商品水属性，使跨流域调水工程获得最大综合效益，是一个重要而复杂的课题。