第六节　山东省水污染综合治理策略

山东省既是经济大省、人口大省,又是污染物排放大省,尤其是个缺水的省份。山东省人均占有水资源量仅334m3,不到全国人均占有量的1/6,仅为世界人均占有量的1/25。为此,山东省在水污染的治理上煞费苦心,不断探索,积极创新,水污染治理工作取得显著成效,连续8年在实现两位数经济增长的背景下实现了水环境质量的明显改善。

一、技术策略

环境目标确定以后,正确的技术策略是科学治理流域污染的基础。技术策略不科学甚至不明确,流域污染治理难免陷入事倍功半的盲目状态。针对小流域多的特点,山东省在南水北调工程治污实践中逐步探索了一条“治、用、保”并举的小流域污染综合治理技术策略。

所谓“治”,即污染治理,是包括结构调整、清洁生产、末端治理、环境基础设施建设、面源污染治理、清淤疏浚、环境管理等在内的全过程污染防治。“治”的目标是使流域内一切排污单位按照山东省发布的严于国家的地方标准稳定达标排放。以调水沿线为例,重点保护区(距离调水干线15km以内)排污单位COD排放浓度不大于60mg/L,氨氮不大于10mg/L;一般保护区(距调水干线15km以外)排污单位COD排放浓度不大于100mg/L,氨氮不大于15mg/L。

所谓“用”,是以循环经济理念为指导,在污染治理的基础上,因地制宜,利用流域内季节性河道和闲置洼地,建设中水截、蓄、导、用设施,合理规划中水回用工程。“用”的目标是最大限度地实现行政辖区内部水资源充分循环,减少废水排放量,同时发挥河库自净能力,使河流入湖口COD浓度不大于40mg/L,氨氮不大于2mg/L。

所谓“保”,是在保障防洪安全的前提下,综合采用河流入湖口人工湿地水质净化、河道走廊湿地修复、湖滨及湖区湿地修复等生态修复和保护措施,对流域的生态恢复过程进行强化。“保”的目标是充分发挥环境的自净能力,削减面源污染,改善生态环境,促进农民增收,确保调水干线达到地表水Ⅲ类水质要求。

在2006年颁布的《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》(山东省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过)中,“治、用、保”并举的流域综合治理思路上升为法律原则。在同年颁布的《山东省南水北调工程沿线水污染物综合排放标准》(DB37/599—2006)中,“治、用、保”三个环节以科学的标准值环环相扣,使流域治污工作形成了科学、系统的有机整体。“治、用、保”流域水污染综合控制技术策略上升为山东省政府治污战略,已在省辖各大流域广泛推广应用并促进了水质显著改善。

二、法规和标准策略

在流域污染治理技术策略确定以后,法规和标准的作用就是提供强有力的制度保障。

在经过了大量的调研和社会各界充分讨论后,2006年11月8日,山东省人大常委会举行了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》立法听证会,省内有关政府部门、专家学者、渔民、农民、企业界及中央和省级新闻媒体记者近百人参加了会议。2006年11月30日,省人大常委会审议通过了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》,并于2007年1月1日起施行。《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》总结近年来山东调水沿线区域水污染防治工作的经验,将“治、用、保”并举的流域污染综合治理思路上升为法律原则,在污染治理、水资源循环利用、生态修复与保护、生态补偿、环境监督管理等方面作了一系列有针对性的规定。《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》将南水北调工程沿线区域划分为核心保护区、重点保护区和一般保护区,相应明确了各级保护区不同的政策措施,特别强调了对核心保护区的保护。《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》突出了规划在保障水质中的统领地位;要求完善环境监测监控系统和应急体系建设,增强快速反应能力和妥善处理突发环境事件能力;规定了建设项目环评文件限批制度,加重了对超标排污单位的处罚力度,增设了对污水处理厂超标排放的处罚规定;突出体现了节能减排,要求各级政府(企业)因地制宜,合理规划建设再生水截蓄导用工程,最大限度地实现水资源循环利用,减少废水排放;突破性地引入了生态补偿的有关要求。《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》的颁布实施为调水沿线流域污染治理提供了坚实的法律基础。

环境标准是数字化的法规,是环保部门重要的执法工具。2003年起,山东省逐步出台了《山东省造纸工业污染物排放标准》等一系列分阶段逐步加严的引导性地方环境标准。在此基础上,针对南水北调工程治污实际,经过反复调研和论证,2006年3月1日,山东省环保局和质量技术监督局联合发布实施了全国第一个流域性污染物综合排放标准,即《山东省南水北调工程沿线水污染物综合排放标准》。《山东省南水北调工程沿线水污染物综合排放标准》坚持容量总量控制原则,将水环境目标与污染物排放标准衔接起来,体现了四个特点:一是按照不同的环境功能,将山东省调水沿线划分为“核心保护区”、“重点保护区”和“一般保护区”,分区执行不同的排放要求;二是在南水北调工程沿线流域执行统一的综合排放标准,从实质上取消了高污染行业的排污特权,为解决调水沿线结构性污染提供了有力的执法依据;三是按照“治、用、保”并举的流域控制思路,以标准值把污染治理、水资源循环利用、生态修复和保护环环相扣,形成了层层递进,有机结合的科学治污体系;四是把中水截、蓄、导等水利工程作为应对流域突发性环境污染事件的工程措施,最大限度地将污染控制在企业内部和支流,进一步保障了调水水质和流域生态安全。《山东省南水北调工程沿线水污染物综合排放标准》实施以来,调水沿线主要污染物排放总量大幅削减,水环境质量明显改善。与2006年相比,2007年山东调水沿线21个国家考核断面COD平均浓度即下降了21.7%,氨氮平均浓度下降了21.2%。

三、经济策略

制定和实施环境经济政策是修补市场缺陷,启动市场机制解决流域污染的有效手段。

随着城市化进程的加快,城市生活污水已成为流域污染主要因素,污水处理厂的建设由于资金不足而一度步伐缓慢。山东省政府于2004年印发了《关于提高污水处理费征收标准促进城市污水处理市场化的通知》,明确要求提高污水处理收费标准,运用价格杠杆,启动市场机制,为加快污水处理厂建设步伐起到了重要的推进作用。2013年,调水沿线所有10个设区城市和县城都将污水处理费征收标准提高到0.8元/t,其中有8个设区城市(除济南市、临沂市外)已提高到1元/t,为市场化运作奠定了基础。山东省政府还印发了《山东省城市污水处理费征收使用管理办法》,对污水处理费征收、使用和管理等各环节进一步予以规范。在此基础上,鼓励各地采用BOT、TOT运营方式,多元化投融资,有效加快了城市污水处理厂建设。与此同时,利用价格政策鼓励使用中水。山东省政府先后出台了《山东省水资源费征收使用管理办法》和《山东省节约用水办法》,根据有关部门颁布的用水定额,实行超定额用水加价制度。这些经济政策出台后,收效显著。山东省调水沿线所有县(市、区)均已经建成城市污水处理厂并配套建成污水管网。以经济欠发达的菏泽市为例,所辖9个县(区)均建成污水处理厂,每座污水处理厂都配套建设了较完善的污水管网、除磷脱氮和污泥处理设施,配套建设了中水回用设施并与中水用户签订了协议,每座污水处理厂都实行了市场化的运营管理体制和机制。

四、行政策略

行政监管是落实流域污染治理技术策略、经济策略和法规策略的重要保障,是流域内各级政府的基本责任。行政监管不到位,其他一切都将成为一纸空谈。山东省南水北调工程沿线流域治污工作中,行政监管主要在六个方面发挥了积极作用。

一是以跨境河流断面监管为重点,落实政府环境责任。把行政辖区出境断面水质达标情况作为考核辖区政府水污染防治工作的主要指标,列入各级政府水污染防治目标责任书,每年各级政府组织对责任书执行情况进行检查,结果向社会公布。为更科学地评价行政辖区出境断面水质,2007年,制定出台了剔除上游影响因素的跨界断面水质评估办法,评估结果作为按年度实行“以奖代补”和流域限批的重要依据。

二是以建设项目审批为抓手,促进区域科学发展。对出境断面持续得不到改善或累计60d超过年度最低目标要求的辖区,实行建设项目流域限批;对超标排污的企业实行企业限批。

三是以落实污染物排放标准为抓手,全面开展新一轮限期治理。《山东省南水北调工程沿线水污染物综合排放标准》(GB37/599—2006)发布后,调水沿线各市在前期治理已经达到了国家有关标准的基础上,对排污企业下达了新的限期治理任务。黄河以南地区限期治理期限为2007年6月30日,对不能按期达标的企业,依法实施限产治理,限产期限截至2007年年底;对通水后仍不能达标的企业,将依法实施停产治理。各地企业都把治污达标作为企业生存的基本条件,积极探寻治污新技术,喊出了“效益是钱,环保是命,不能要钱不要命”的朴实语言。《标准》的实施有力推进了调水沿线污染物减排工作。

四是以治污项目为抓手,落实治污规划。流域治污成果是治污项目堆砌起来的。山东省政府对列入《南水北调东线工程山东段控制单元治污方案》的治污项目实行月调度、季通报、年考核制度。采取柱状图的形式,每月通报各市治污项目进度情况,在各市形成了你追我赶的工作局面。

五是以应急预案为抓手,防范重大环境事件。组织流域内重点企业,针对污染事故特别是在安全事故发生后次生的突发环境事件,按照“防治结合、预防为主、厂内控制、部门联动、确保把事故污染控制在支流和行政辖区内部”的原则,编制专项应急预案,提出并落实相应的控制、处置措施,确保事故发生后调水干线的水质安全。

六是以环境执法为抓手,依法查处环境违法行为。把全省1000多家重点企业、166座城镇污水处理厂和17个设区城市作为环境监管的重点,制定了《全省重点企业监管办法》《全省城市污水处理厂水质监管办法》《全省主要河流水质监测办法》和《全省17个设区城市建成区空气质量监管办法》[《关于印发<全省重点企业监管办法(试行)>等“四个办法”的通知》(鲁环发〔2007〕67号)],明确和规范了省、市、县三级环保部门日常监管的主要任务。全省环境监管工作实现了制度化、经常化。全省上下形成了党委领导、人大监督、政府负责、部门联动、公众参与、环保监管、全社会共同抓环保的大格局。