第三章 水利工程建设监理

第一节 水利工程建设监理概述

水利工程与一般土建工程相比，其建设周期长、工程复杂、投资额巨大。近年来，随着我国的水利工程量不断增加，使得监理在现场发挥的作用越来越大。监理在工程实施过程与质量监督方面都有着积极的影响。在水利工程实施过程中，会由于地质、投资等出现管理难度较大的情况，不仅使得工程施工过程变得复杂，而且对监理的要求也变得更加严格。水利工程建设领域在推行建设监理制度方面做了很多工作，取得了一定的成绩。水利工程中实行建设监理制度的实践，证明这项制度对加强工程建设管理，控制工程质量、工期、造价，提高经济效益等方面，具有十分重要的作用。

我国的工程建设监理，建设工程监理，在 《中国华人民共和国建筑法》中称为建筑工程监理，各建设领域结合行业又有水利工程监理、公路工程监理、水保监理、移民监理、环境监理之分。

一、工程建设监理概念

建设监理是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程监理合同，对工程建设实施的专业化管理。

《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）第二条指出：水利工程建设监理，是指具有相应资质的水利工程建设监理单位 （以下简称监理单位），受项目法人 （建设单位，下同）委托，按照监理合同对水利工程建设项目实施中的质量、进度、资金、安全生产、环境保护等进行的管理活动，包括水利工程施工监理、水土保持工程施工监理、机电及金属结构设备制造监理、水利工程建设环境保护监理。

水利工程建设监理的行为主体是具有相应资质的水利工程建设监理单位，建设监理单位是具有独立法人资格，并依法取得水利工程建设监理单位资质专门从事水利工程建设监理的社会组织。只有监理单位才能以 “公正的第三方”的身份开展建设监理活动。

二、建设监理的作用

（1）有利于提高建设工程投资决策化水平。在全方位监理的条件下，可协助建设单位做好投资决策，不仅可以使项目投资符合国家经济发展规划、产业政策、投资方向，而且可使项目投资更加符合市场需求。从而提高决策的科学化水平，避免项目投资决策失误，为实现建设工程投资综合效益最大化打下良好的基础。

（2）有利于规范工程建设参与各方的建设行为。建设监理制是一种社会约束机制，专业化的监督管理服务可规范承建单位和建设单位的行为；但是，最基本的约束是政府的监督管理。其中，监理单位采用事前、事中和事后控制相结合的方式，有效地规范各承建单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生，是该约束机制的根本目的。另一方面，工程监理单位可以向建设单位提出适当的建议，从而避免发生建设单位的不当建设行为，对规范建设单位的建设行为也可起到一定的约束作用。

（3）有利于促使承建单位保证建设工程质量和使用安全。以产品需求者的身份参与管理，但又不同于建设工程的实际需求者，它提供的是专业化、社会化、科学化的项目管理。

（4）有利于实现建设工程投资效益最大化。建设工程投资效益最大化表现为：在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少；在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，全寿命费用最少；建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。工程监理企业一般能协助建设单位实现效益最大化。

三、水利工程建设监理的范围

《水利工程建设监理规定》（水利部令第28号）第三条规定：水利工程建设项目依法实行建设监理。水利工程是指防洪、排涝、灌溉、水力发电、引 （供）水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等各类工程 （包括新建、扩建、改建、加固、修复、拆除等项目）及其配套和附属工程。

总投资200万元以上且符合下列条件之一的水利工程建设项目，必须实行建设监理：①关系社会公共利益或者公共安全的；②使用国有资金投资或者国家融资的；③使用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的。

铁路、公路、城镇建设、矿山、电力、石油天然气、建材等开发建设项目的配套水土保持工程，符合前款规定条件的，应当按照本规定开展水土保持工程施工监理。

四、建设监理的特点

1.建设监理的实施需要项目法人委托和授权

建设监理的实施需要项目法人委托和授权。建设监理的产生源于市场经济条件下社会的需求，始于项目法人的委托和授权，而建设监理发展成为一项制度，是根据这样的客观实际建立的。

通过项目法人委托和授权方式来实施建设监理是建设监理与政府对工程建设所进行的行政性监督管理的重要区别。这种方式也决定了在实施工程建设监理的项目中，项目法人与监理单位的关系是委托与被委托的关系，授权与被授权的关系；这种委托和授权方式说明，在实施建设监理的过程中，监理单位的权力主要是由作为建设项目管理主体的项目法人通过授权而转移过来的。在工程项目建设过程中，项目法人始终是建设项目管理主体。

2.建设监理单位是建设监理的行为主体

监理单位是依法成立，取得监理资格证书，在核准的经营范围内，依法签订监理委托合同，并依照法律、法规和规章、监理委托合同，以 “公正的第三方”身份开展监理业务。

从市场角度定位，监理单位属于中介服务性质的单位。监理单位依靠其高技术、高智能和丰富的实践经验，向项目法人提供技术服务。监理单位不是建设产品的直接生产者和经营者，而只为项目法人提供高智能的技术服务。它与工程承包总公司、建筑施工企事业单位不同，不承包工程造价，只是按付出的服务取得相应的监理报酬金。

3.建设监理是社会化、微观的监督管理活动

建设监理活动是以项目法人的委托为前提，针对一个具体的工程项目开展的，紧紧围绕项目的各项投资活动和生产活动进行的监督管理，注重具体工程项目的实际效益。建设监理是社会化、微观的监督管理活动，这一点与政府进行的行政性监督管理活动有着明显的区别，政府质量监督是政府的宏观执法监督行为，具体区别归纳见表3 1。

4.建设监理活动受市场准入的双重控制

我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。要求专业监理工程师以上的监理人员要取得监理工程师资格证书，不同资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。

5.建设监理服务对象具有单一性

我国的建设工程监理制规定，工程监理企业只接受建设单位的委托，即只为建设单位服务。它不能接受承建单位的委托并为其提供管理服务。从这个意义上看，可以认为我国的建设工程监理就是为建设单位服务的项目管理。

五、建设监理的性质

1.服务性

建设监理具有服务性是从其业务性质方面定性的。按照委托监理合同为建设单位提供管理服务，其内涵有以下几点：

1）主要手段是规划、控制、协调。

2）主要任务是投资、进度和质量控制。

3）基本目的是协助业主在计划的目标内将建设工程建成投入使用。

2.科学性

建设监理具有科学性是由建设监理活动的基本目的决定的，其表现为以下几点：

（1）工程监理企业应当由组织管理能力强、工程建设经验丰富的人员担任领导。

（2）应当有足够数量的、有丰富管理经验和应变能力的监理工程师组成骨干队伍。

（3）健全的管理制度。

（4）现代化的管理手段。

（5）要掌握先进的管理理论方法和手段。

（6）要积累足够的技术、经济资料和数据。

（7）要有科学的工作态度和严谨的工作作风。

3.独立性

独立性的要求是一项国际惯例。在开展监理工作过程中，要建立自己的组织，与承建单位不得有隶属关系或其他利害关系，要按照自己的工作计划、程序、流程、方法、手段，根据自己的判断，独立地开展工作。

4.公正性

公正性是公认的职业道德准则。客观、公正地对待监理的委托单位和承建单位，在维护建设单位的合法权益时，不损害承建单位的合法权益。公正性是工程建设监理正常和顺利开展的基本条件，特别是当项目法人和被监理方发生利益冲突或矛盾时，能够以事实为依据，以有关法律、法规和双方所签订的工程建设合同为准绳，站在第三方立场上公正地解决和处理矛盾。

监理工作成败的关键在很大程度上取决于能否与承建单位以及项目法人进行良好的合作、互相支持和配合，而这一切又要以监理能否具有公正性作为基础。