项目一 食品法规的渊源和体系

一、法的基本概念

（一）法的概念

对于法的概念，人们争论了几千年。对于法的概念的认识，实际上就是人类对于支配自身所处的具体社会关系规律的认识。在不同的历史时期、不同的社会条件下，法的观念因为社会关系的差异而有所不同。

我国现在一般从广义和狭义两个方面理解法。广义的法指法的整体，即国家制定或认可的并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。它包括作为根本法的宪法、全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方国家机关制定的地方性法规等。狭义的法是拥有立法权的国家机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件，仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。

（二）法的本质

对于法的本质问题，不同时代的思想家或法学家曾经做过不同的论述。他们或者把法的本质归结为某种精神力量；或者把法视为单纯的规则体系。这些论述均不能科学地揭示法的本质。和以往的一些法学家和思想家不同，马克思主义以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，科学地揭示了法的真正本质。以马克思主义关于法的本质的论断为指导，可以把法的本质概括为以下3个方面。

1.法是统治阶级意志的体现

法是体现国家政权意志的社会规范，国家政权由统治阶级掌握，因此，法首先要体现统治阶级意志。

2.法是以国家意志的形式表现出来的统治阶级意志

法是统治阶级意志的体现，但并不是统治阶级的意志都表现为法，只有把统治阶级的意志上升为国家意志，才能成为法律。这种以国家意志表现出来的统治阶级的意志，全社会成员都必须遵守，否则，将遭受国家强制力的制裁。

3.法的内容是由统治阶级所处的社会物质生活条件决定的

法所表现的统治阶级意志并非凭空产生的，而是由统治阶级所处的社会物质生活条件决定的。物质生活条件是指与人类生存有关的物质资料的生产方式、地理环境、人口等因素。其中，物质资料的生产方式是决定因素。这是因为：一方面，人们通过生产力和生产关系使自然界的一部分转化为物质生活条件，同时使生物的人上升为社会的人；另一方面，在生产过程中发生的人与人之间的关系又是根本的社会关系，其他一切关系都是由它派生出来的，即使是地理环境、人口等因素，也只有通过生产方式才能对法的本质内容产生作用。

当然，法的内容是由特定的社会物质生活条件所决定的，这是从最终意义上讲的，但我们也不应该忽略社会生活条件以外的政治、科技、文化等因素对法产生的影响。

（三）法的分类

从不同的角度，按照不同的标准可以对法律进行不同的分类。就现代各国的法律分类而言，有属于各国比较普遍共有的分类，如国内法与国际法、成文法与不成文法、实体法与程序法、一般法与特别法等；有仅适用于部分国家的法律分类，如实行成文宪法制的国家有根本法和普通法之分，实行普通法系的国家有普通法和衡平法、判例法与制定法之分。

1.成文法与不成文法

这是按照法的创造方式和表达方式不同，对法进行的分类。成文法是指国家机关制定和公布的、以比较系统的法律条文形式出现的法，又称作制定法。不成文法是指由国家认可的、不具有规范的条文形式的法。它大体分为习惯法、判例法和法理3种。

2.实体法与程序法

这是根据法的内容对法进行的分类。实体法是直接规定人们权利和义务的实际关系，即确定权利和义务的产生、变更和消灭的法。程序法是规定保证权利和义务得以实现的程序的法律。

3.根本法与普通法

这是根据法的地位、内容和制定程序的不同，对法进行的分类。这种分类仅适用于成文宪法制国家。根本法即宪法，在有的国家又称基本法，是规定国家各项基本制度、基本原则和公民的基本权利等国家根本问题的法。在成文宪法制国家，它通常具有最高的法律地位和法律效力。这里所说的普通法是指宪法以外的、确认和规定社会关系各个领域问题的法。其法律地位和效力低于基本法。

4.一般法与特别法

这是按照法律效力的不同对法进行的分类。一般法是指针对一般人或一般事项，在全国适用的法；特别法是针对特定的人群或特别事项，在特定区域有效的法。

一般法与特别法的划分是相对的。有时，一部法律相对某一法律是特别法，而相对于另一部法律，则是一般法。但是这种划分并不是没有意义，因为，特别法的效力优于一般法，即特别法颁布以后，一般法的相应规定在特殊地区、特定时间、对特定人群将终止或暂时终止失效。

二、食品法规的渊源

食品法规的渊源即食品法规的法源，是指主要由不同国家机关制定或认可的、具有不同法律效力的各种规范性食品法律文件的总称。它是食品法规的各种具体表现形式。

食品法规的渊源主要有宪法、食品法律、食品行政法规、地方性食品法规、食品自治条例与单行条例、食品规章、食品标准、国际条约。

1.宪法

宪法是我国的根本大法，是国家最高权力机关通过法定程序制定的具有最高法律效力的规范性法律文件。它规定国家的社会制度和国家制度、公民的基本权利和义务等最根本的全局性的问题，是制定食品法律、法规的来源和基本依据。

2.食品法律

食品法律是指由全国人大及其常委会经过特定的立法程序制定的规范性法律文件。它的地位和效力仅次于宪法。它有两种：一是由全国人大制定的食品法律，称为基本法；二是由全国人大常委会制定的食品基本法律以外的食品法律。

3.食品行政法规

食品行政法规是由国务院根据宪法和法律，在其职权范围内制定的有关国家食品行政管理活动的规范性法律文件，其地位和效力仅次于宪法和法律。党中央和国务院联合发布的决议或指示，既是党中央的决议和指示，也是国务院的行政法规或其他规范性文件，具有法的效力。国务院各部委所发布的具有规范性的命令、指示和规章，也具有法的效力，但其法律地位低于行政法规。

4.地方性食品法规

地方性食品法规是指省、自治区、直辖市以及省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会制定的适用于本地方的规范性文件。除地方性法规外，地方各级权力机关及其常设机关、执行机关所制定的决定、命令、决议，凡属规范性者，在其辖区范围内，也都属于法的渊源。地方性法规和地方其他规范性文件不得与宪法、食品法律和食品行政法规相抵触。

5.食品自治条例和单行条例

食品自治条例和单行条例是由民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的食品生产规范性文件。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；州、县的自治条例和单行条例报上一级人大常委会批准后生效。

6.食品规章

食品规章分为两种类型：一是指由国务院行政部门依法在其职权范围内制定的食品行政管理规章，在全国范围内具有法律效力；二是指由各省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地和经国务院批准的较大规模的市的人民政府，根据食品法律在其职权范围内制定和发布的有关地区食品管理方面的规范性文件。

由于食品法规的内容具有技术控制和法律控制的双重性质，因此食品标准、食品技术规范和操作规程就成为食品法规渊源的一个重要组成部分。这些标准、规范和规程可分为国家和地方两级。值得注意的是，这些标准、规范和规程的法律效力虽然不及法律、法规，但在具体的执法过程中，它们的地位又是相当重要的。因为食品法律、法规只对一些问题作了原则性规定，而对某种行为的具体控制，则需要依靠标准、规范和规程。从一定意义说，只要食品法律、法规对某种行为作了规范，食品标准、规范和规程对这种行为的控制就有极高的法律效力。

7.食品标准

由于食品法律法规具有技术控制和法律控制的双重性，食品标准、食品技术规范和食品操作规程也成为了食品法律渊源的重要组成部分。食品标准、食品技术规范和食品操作规程可分为国家和地方两级。其法律效力虽不及法律法规，但在具体的执法过程中具有相当重要的地位，是对某种行为的具体控制。

8.国际条约

国际条约是指我国与外国缔结的或者我国加入并生效的国际法规范性文件。它可由国务院按职权范围同外国缔结相应的条约和协定。这种与食品有关的国际条约虽然不属于我国国内法的范畴，但其一旦生效，除我国声明保留的条款外，也与我国国内法一样对我国国家机关和公民具有约束力。

三、食品法规的分类

我国的食品法规，根据其调整的范围可以分为综合性法规、单项法规等。

综合性法规如《中华人民共和国食品安全法》，是我国食品安全最基本的法规，不仅规定了我国食品安全法的目的、任务和食品安全工作的基本法律制度，而且全面规定了食品安全工作的要求和措施、管理办法和标准的制定，以及食品安全管理、监督、法律责任等。

单项法规是针对食品的某一方面所制定的法规，如《进出口食品卫生管理暂行办法》等。

四、我国的立法体制

我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡，与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制。

1.全国人大及其常委会

全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

2.国务院

国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。

3.省、自治区、直辖市的人大及其常委会

根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。

4.经济特区所在地的省、市的人大及其常委会

根据全国人大的授权决定，可以制定法规，在经济特区范围内实施。

5.自治区、自治州、自治县的人大

自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。

6.国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构

国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。