二 我国湿地产权法律改革的意义

从我国湿地规范体系的内容可以发现，我国对湿地保护和管理的法律调整采取两种方式：在资源保护和生态破坏预防方面，承认湿地是一种自然资源类型，并且对湿地的保护和管理尝试着综合管理的突破；而在开发利用方面，湿地的管理被纳入土地管理体制中，作为土地利用的一种形式予以调整，湿地的生态整体性保护被忽视。这两种调整方式导致了我国目前湿地的开发利用与保护管理的不协调和对立性。

为了克服我国湿地保护中开发与保护的矛盾，国务院明确了我国湿地产权制度改革的总体思路，即以统一确权登记为基础，辅之以其他监管制度如标准、监测等。这个改革思路对我国湿地产权法律制度的构建具有指导意义。

“产权”的概念，属于经济学用语，人们通常认为“产权”概念是与法学中的“所有权”“使用权”等概念分立、不可同用的。其实不然，尤其在我国自然资源属于国家所有的体制下，产权的概念与“所有权”和“使用权”等物权概念有着极大的通融性，其尤与“使用权”的概念有着高度的重叠。由于产权旨在强调物权行使背后的经济学原理和作用，激励和导引人们将外部性较大或最大地内在化，因此考察湿地的产权比考察湿地的使用权更能聚焦湿地开发利用背后的经济动因和原理对享有湿地开发利用权利的主体产生的影响。而从湿地开发利用的权利构造来看，产权与物权均为描述对可利用物的支配关系，但是产权意义上的权利内容具有动态性，更能承载权利主体的多元化和权利类型的多样性，也更能表现出基于湿地不同用途的各类开发利用权利的空间和时间上的确定性。所以，湿地产权与“所有权”“使用权”等法学用语不存在逻辑对立关系。也因此，本文的研究旨趣在于探讨人们对湿地进行开发、利用、保护和管理的动态过程中湿地利益关系人对湿地所享有的权利和义务体系，其中物权是产权权利体系的逻辑起点和轴心。我国湿地产权法律制度并不成熟，我国既有规范体系对湿地产权仅有框架性规定。

我国目前进行的湿地产权改革，其实是强化湿地产权法律调整的进程。湿地产权的法律调整在明确湿地产权主体及其法律权利、形成湿地综合管理、协调湿地开发利用与生态保护矛盾等方面有着重要的作用。

其一，湿地产权法律调整有助于明确湿地产权主体及其法律上的权利义务内容。产权是一个经济学概念，经济学中的产权是一系列权利的总和，包括所有权、使用权、收益权和处置权。依据科斯定理，在产权相对确定的情况下，资源可以得到相对优化的配置。产权是与一种资源或任何行动路线有关的人与人之间的关系。产权规定了人与人之间的依赖关系，社会依产权规定控制和协调人类的相互依赖性，解决人们的利益冲突与分配问题，权利的分配直接决定了利益的分配。作为传统财产所有权，强调的正是人与物的关系，即对财产的归属控制问题，是财产静态归属的权利。产权不同于传统财产所有权，作为现代产权，它是人们对物的使用或利用所引起的相互关系，反映的不是人对物的关系，而是人与人之间的一组行为权利关系，也就是如何解决对资产等资源动态利用中同资产所有者之间、各利益主体之间的权利义务关系，从而建立起良好的利用秩序，提高利用效率，降低利用成本与利用风险，实现利用分成收益的最大化。

缺乏产权法律制度的湿地保护管理，政府作为湿地所有权的代行人，往往在发展经济、脱贫致富短期目标激励下发生侵占或破坏湿地的政府行为，政府成了湿地生态安全风险的制造者和生态的破坏者。社会中的组织和个人为追求湿地资源经济效益的最大化也经常导致肆意破坏生态环境的行为，造成“公地的悲剧”，而这个问题不能仅仅依靠传统的行政管理机制得以解决。

其二，湿地产权的法律调整有助于实现湿地综合生态管理。湿地，从资源角度讲，是由土地、水、生物共同组成并且相互作用的资源综合体；从生态环境角度看，又是由土地、水、生物共同构成并相互关联的生态系统。作为一个独立类型的自然生态系统，开展综合生态管理，强调土地、水等自然资源的系统管理，并以公平的方式促进资源的保护和持续利用是湿地保护的目的。湿地产权制度的任务就是在保护湿地生态环境属性和功能的前提下，采取不同的经济手段，并结合湿地的行政管理措施以及其他措施进行综合法律治理，实现湿地的合理利用和保护的目标。

其三，湿地产权法律制度的运行能够妥善协调湿地开发和保护的关系。湿地产权制度既要保证产权主体的收益，又要实现对湿地的保护，这就意味着对湿地的开发利用行为必须进行有效的法律约束。在自由市场中，明确的产权，尤其是财产所有权，是对财产独占的、排他性的权利宣示，其核心内容是收益权；不能带来任何经济收益的排他性权利，对所有权人来说是毫无意义的。但是在湿地开发利用、保护的逐利中，湿地自然资源特征的保持、功能的维护应当成为湿地产权法律制度运行的前提条件和优先目标。这就迫切需要为湿地产权设定一套法律规则，来平衡二者之间的关系。因此，为湿地明确产权只是湿地产权法律调整的一个目的，但不是最终目的；湿地产权法律调整的最终目的是避免和消除所有的湿地产权制度运行给湿地的存在与维护增加新的压力和负荷，在不损害湿地生态系统功能的前提下、在合理限度和方式内开展湿地的开发利用。湿地产权法律制度应当始终以湿地生态的有效保护作为法律优先保护目标，为产权主体设定权利义务，调整其在湿地保护、合理开发利用过程中产生的利益关系，避免出现湿地产权运行虽然符合自由市场规则和规律却造成湿地生态环境破坏的情形。