第二节 “治理体系和治理能力现代化”是党建引领“吹哨报到”的方向指引

推动治理体系和治理能力现代化，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大理论创新。推动首都治理体系和治理能力现代化也是习近平总书记对北京提出的要求。党建引领“吹哨报到”改革的内涵实质就是要建立超大城市的科学治理体系，推动首都治理体系和治理能力现代化。在此进程中还要坚持正确的方法。习近平总书记多次强调加强新时代坚持和发展中国特色社会主义的能力建设，特别是掌握正确的改革方法，这也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要理论创新，党建引领“吹哨报到”准确贯彻落实了习近平总书记的改革方法论。

一 探索构建超大城市治理体系

（一）习近平总书记视察北京重要讲话精神的实践导向

党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并做出重要指示，明确北京城市发展定位，提出要解决好超大城市的“顽症痼疾”问题，为北京城市治理指明了前进方向。习近平总书记在视察北京重要讲话中，站在党和国家事业全局的高度，深刻阐述了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代课题，明确提出了新时代对北京的新要求。

第一，以建设国际一流的和谐宜居之都为战略目标。2014年2月，习近平总书记考察北京，明确了“四个中心”的首都城市战略定位，提出了建设国际一流的和谐宜居之都的战略目标。这是以习近平同志为核心的党中央统揽发展全局、顺应时代潮流，对首都发展提出的新要求。“和谐宜居”就是要具有适宜的自然生态环境，以及和谐的社会人文环境。从社会的角度讲，和谐是描绘了一个公平正义、安定团结、保障完善、运行有序的社会状态。而“和谐宜居之都”是在和谐宜居的基础上强调北京的首都地位和超大城市特点，强调对“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四大战略定位的实现，并对北京的人口、资源、环境、城市建设和管理水平等都提出了更高的要求。要求把北京建设成具有优质政务保障能力和国际交往能力的大国首都，具有国家文化品牌、高质量文化服务的历史文化名城，能够引领国家创新、吸纳创新人才的活力之城，实现社会公正和谐、人民生活幸福的首善之区，以及天蓝水清、森林环绕的生态城市。

第二，以探索构建超大城市治理体系为首要任务。2014年2月，习近平总书记在第一次考察北京工作时强调：“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”2017年2月习近平总书记第二次考察北京时强调：“北京城市大，要解决的问题有很多，要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”探索构建超大城市治理体系是实现首都治理体系和治理能力现代化的必然要求。一方面，要站在国家治理现代化的高度把握首都治理现代化，自觉把首都发展融入国家发展之中，服从中央的统一领导，贯彻落实中央的统一部署，扎实做好首都城市治理各项工作；另一方面，首都治理有自身的特点。首先，承担着建设“四个中心”、做好“四个服务”的重要职能。其次，作为首善之区，具有标杆、示范效应，同时北京也始终在“聚光灯”和“放大镜”之下，无论大事小事都会成为人们关注的焦点，这就使得首都治理在创新上需要更大的勇气。最后，看北京首先从政治上看。相比其他城市，首都需要具有更高的政治站位，更长远的大局观。

第三，以精治共治法治为切入点。习近平总书记第二次考察北京时就讲道：“要靠精治，背街小巷是最能体现精细化管理水平的，城市管理要向街巷胡同延伸，落实好街巷长制。要靠共治，推广‘朝阳群众’‘西城大妈’等经验。要靠法治，坚持依法治理。北京作为首都，更要做出表率。违法建设、开墙打洞等城市乱象，必须坚持依法处理。”首先，精治。十八届五中全会提出了“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局”的新思路、新目标。精细化管理就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化。精细管理的本质意义就在于它是一种对战略和目标分解细化和落实的过程，是让现代治理方式能有效贯彻到每个环节并发挥作用的过程，同时也是提升政府执行能力的一个重要途径。习近平总书记讲道：“北京这座城，底蕴深厚，端庄大气，她的风貌，敢与全球最美城市比肩。同样，和全球所有城市一样，仔细端详，这座城市的街巷之陌、细微之处，并非完美无瑕。”“城市管理要像绣花一样精细。越是超大城市，管理越要精细。”“首都形象无小事。城市管理，最是于细微处见功夫、见态度、见精神。再往大了说，精细化管理城市，是国家的要求，也是人民的期盼。”这一系列重要论断，为做好首都治理工作指明了努力方向，提出了更高要求：要求北京加强城市常态化管理和精细化治理，解决因城市的急剧扩张、人口的大规模涌入而带来的“大城市病”，满足市民“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”的需求。其次，共治。习近平总书记讲道：“人民城市人民建、人民管，光靠政府力量不够。北京有自己的好传统，如‘朝阳群众’‘西城大妈’，哪里多一些红袖章，哪里就多一份安全、多一份安心。”打造共建共治共享的社会治理格局，是党的十九大提出的明确要求。其内涵要义在于以共享共治为创新契机，打造精细化管理的群众平台。最后，法治。习近平总书记强调：“一定要坚持原则，按照规划办事。一旦发现违法违规行为，严肃查处，绝不姑息。”法治是增强精细化管理的刚性约束，是城市良性发展的重要保障。要求善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。

（二）党建引领“吹哨报到”是贯彻落实“推动首都治理体系和治理能力现代化”的重要举措

党的十九大明确提出：“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化……国家治理体系和治理能力现代化基本实现。”“从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国……实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家。”而国家治理体系和治理能力现代化的一个重要内容就是首都治理体系和治理能力现代化。2017年9月，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划（2016—2035）》，特别强调要健全城市管理体制，创新城市治理方式，加强精细化管理，创新体制机制，推动城市管理向城市治理转变，推进城市管理体系和治理能力现代化。习近平总书记两次视察北京并发表重要讲话，对北京城市总体规划的重要讲话精神，是推进首都基层治理体系现代化的根本遵循。对北京城市治理，习近平总书记寄予这样的厚望：“北京城市大，要解决的问题有很多，要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”党建引领“吹哨报到”的改革举措正是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、探索符合超大城市特点规律、推进首都治理体系和治理能力现代化的实践路径。

第一，贯彻落实“打造共建共治共享的社会治理格局”。共建共治共享的社会治理格局是首都治理体系和治理能力现代化的重要实现形式。打造共建共治共享的社会治理格局，是党的十九大提出的明确要求，也是习近平总书记第二次考察北京时的重要讲话精神。习近平总书记强调指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。”这些论述和重要指示，为社会治理指明了清晰而正确的方向。党建引领“吹哨报到”改革实践在深入调研和试点先行的基础上，积极探索“多网”融合发展助推社会治理服务现代化建设的新路子，在“打造共建共治共享的社会治理格局”上，突出基层党组织、基层政府、社会组织、非公经济组织和广大群众等各类主体地位，抓住党组织领导基层社会治理主线，形成了以党组织为核心、多主体共同参与的社会治理体系。其中，城乡“多网”融合发展是对“打造共建共治共享的社会治理格局”的具体实践，切实提升了治理的精细化和智能化水平。北京各单位自觉打破部门利益藩篱，打破信息孤岛壁垒，对现有的市各部门、区级和街道（乡镇）在建、已建和符建的网格化综合信息平台从纵、横两个维度进行深度融合，将当前分散在各部门的信息资源、基础数据、视频资料、队伍力量等整合在一张网上，实现网络互通、信息共用、成果共享。比如，各类业务网格与网络，按照业务模块建立统一的大数据平台；各类视频资料建立共用的统一视频综合应用平台，实现视频资源统一接入、统一管理、统一调阅；各类网格员、协管员等整合为一支联勤巡查队伍，实行统一招录、统一培训、统一持证上岗、统一奖惩，形成“条包块管、以块为主”的工作格局。

第二，贯彻落实“构建简约高效的基层管理体制”。简约高效的基层管理体制是共建共治共享的社会治理格局的必然要求。习近平总书记指出：“要做好基层工作，提高基层管理水平和服务能力，一是靠党的领导这一最大制度优势，加强党的基层组织建设，充分发挥党的基层组织战斗堡垒作用；二是靠构建简约高效的基层管理体制，这两者相辅相成，有机统一。深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在加强党的基层组织建设的同时，改革和完善基层管理体制，使其更加简约、更加高效、更加便民。”“城市管理要向街巷胡同延伸，在精细处见功夫”。完善基层管理体制是实现基层治理现代化的重要内容。党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革做出了重要部署，特别强调要构建简约高效的基层管理体制，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层，基层事情有人办。北京在推进党建引领“吹哨报到”改革过程中，理清职能与责任，推进街乡层面的管理体制机制改革。一方面，深化街道管理体制改革试点，整合工作力量，综合设置各类机构，整合协管员队伍，科学核定街道人员编制，按照大部门制、扁平化管理的要求，调整优化街乡内设机构，提高街乡服务管理效能。街乡一级建立实体化的综合执法中心，完善基层执法协同机制，加强执法人员与属地的配合，实现联合执法向综合执法转变，发挥综合执法平台作用。另一方面，推行“街巷长”机制，建立“小巷管家”队伍，持续推进社区减负工作，制定完善街道党工委和办事处职责清单，推进区政府职能部门向街道乡镇派出机构的管理体制改革，推进城乡“多网”融合发展。

二 运用基层导向、注重实效的改革方法

（一）斗争精神和知行合一是新时代中国特色社会主义的鲜明特质

第一，斗争精神。斗争精神是习近平新时代中国特色社会主义思想中自我革命的主观意志，伟大斗争也是当代中国破除藩篱、深化改革、推进发展的实现方式。习近平新时代中国特色社会主义思想作为中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，不仅是要认识和解释世界，更重要的是改造世界，而改造世界的主体是人。作为实践的理论，习近平新时代中国特色社会主义思想首先就需要回答行为主体实践所具备的主观意志和完成实践的方式。“斗争”是对马克思主义者精神状态的高度概括。恩格斯对马克思曾经有一段精准的评价：“斗争是他的生命要素。很少有人像他那样满腔热情、坚韧不拔和卓有成效地进行斗争。”中国共产党建立新中国，要与帝国主义、封建主义、官僚资本主义进行斗争，中国共产党建设、发展社会主义，要与主观主义、教条主义、形式主义、官僚主义进行斗争。中国特色社会主义进入新时代，“斗争”一词，也被重新赋予了两重含义。其一，斗争精神也表明习近平新时代中国特色社会主义思想的实践主体应具有的精神状态。斗争精神在全面推进深化改革进程中，首先体现为革命精神。习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话时指出：“我们是革命者，不要丧失了革命精神。”要大力弘扬将革命进行到底精神。而进入新时代，革命最关键的是自我革命，革命精神最突出的是自我革命的精神。这种自我革命的精神体现在全面从严治党的各个层面上，体现在政府机构改革的各个部门中，体现在发展战略的各个领域里。其二，斗争精神表明习近平新时代中国特色社会主义思想的实践是斗争的实践。进入新时代，必须随时准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争。习近平新时代中国特色社会主义思想的实践性特点决定了其理论的导向都是针对现实问题的，如对内应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，对外反民族分裂、反霸权、反单边主义、贸易保护主义；党内应对“四大考验”“四种危险”，党外反对削弱、歪曲党的领导和社会主义制度的言行等等，面对各种问题、风险、挑战，需要通过自我革命和深化改革的方式化解危机、推进事业。伟大斗争明确了自我革命和深化改革的强度和广度。

第二，知行合一。恩格斯指出“要使社会主义变为科学，就必须首先把它置于现实的基础之上”，把社会主义置于现实基础上，是马克思恩格斯将空想社会主义转变成科学社会主义的根本经验。中国特色社会主义理论都是从实践中来又到实践中去的，具有很强的问题导向。随着我国改革的脚步加快，不断产生新的问题，需要用新的理论解决新问题。正是在坚持马克思主义的指导下，不断探索解决中国问题的方法，才带来了中国特色社会主义理论的与时俱进与创新发展。党的十八大之后，习近平总书记多次强调知行合一，指出：“知是基础、是前提，行是重点、是关键，必须以知促行、以行促知，做到知行合一。”把“知”与“行”有机结合起来，努力做到知行合一、以知促行、以行求知，是以习近平同志为核心的党中央治国理政的鲜明特点，也是习近平总书记始终强调的重点和关键所在。

强调知行合一，就是要形成实践的自觉。实践要有正确的方法，最基本的方法是实事求是。实事求是是从真理的维度来看的。所谓真理的维度，是要求人们必须要遵从客观事物的规律，依照客观世界的本来面目去认识世界，改造世界。“实事求是作为党的思想路线，它始终是马克思主义中国化理论成果的精髓和灵魂……它始终是中国共产党人认识世界和改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法和领导方法。”^[2]在基本方法之上，习近平新时代中国特色社会主义思想又形成了方法论的特色。如赋予了辩证唯物主义以新的含义。习近平总书记2013年在湖北调研时强调，全面深化改革要处理好解放思想和实事求是、整体推进和重点突破、顶层设计和摸着石头过河、胆子要大和步子要稳、改革发展稳定等五个辩证关系。在改革方法上，习近平总书记以马克思主义方法论为基础，深化了问题导向、法治思维、调查研究等思想方法和工作方法，2014年之后相继形成了底线思维、精准思维等方法论特色。

（二）坚定改革的决心和信心，掌握改革的方法，是习近平新时代中国特色社会主义思想的实践要求

2013年11月，习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时强调，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路，改革开放只有进行时，没有完成时”。改革开放是中国特色社会主义发展的根本动力，在40多年发展里，改革从来没有停止过。进入新时代，改革也到了攻坚期，要啃硬骨头、打硬仗，必须坚定信心，一步一个脚印，将改革继续铿锵有力地走下去。

首先，改革要坚定决心和信心。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上讲道：“改革开放是党和人民大踏步赶上时代的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现’两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”改革开放以来中国所取得的巨大成就充分证明当代中国只有靠改革才能发展，只有不断地深化改革才能实现民族复兴的伟大梦想。

其次，改革的方向要与党中央保持一致。改革必须坚持正确方向，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。改革的底线思维就是坚决守住社会主义制度这条底线。2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“改革是社会主义制度自我完善和发展，怎么改、改什么，有我们的政治原则和底线，要有政治定力。”改革的目的是不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。习近平总书记强调：“考虑这个问题，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”^[3]

最后，改革要坚持正确的方法论。习近平总书记指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。”新时代的全面深化改革不是从头再来，而是循序渐进，是不断寻求突破，而不是突变。寻求突破就要有正确的方法，习近平总书记强调要处理好解放思想与实事求是、整体推进与重点突破、顶层设计与摸着石头过河、胆子要大与步子要稳以及改革发展稳定的关系，要注重系统性、整体性、协同性，要厘清重大改革之间的关系。

（三）党建引领“吹哨报到”是贯彻落实“全面深化改革方法论”的重要举措

自十八届三中全会提出全面深化改革以来，改革持续深入推进，随着中国改革进入攻坚区，改革的难度越来越大，成本越来越高，如何让改革落地，如何保证改革的成效，这成为决定改革成败的关键问题。习近平总书记指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。”在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学体系中，改革方法论居于重要位置，包含了习近平总书记对系统思维、辩证思维、底线思维的深刻阐述。党建引领“吹哨报到”的改革探索需要有正确的方法论，也是运用习近平新时代中国特色社会主义思想改革方法论的生动实践。

第一，贯彻落实“主要负责同志亲力亲为抓改革”的改革方法。习近平总书记在主持中央深改组召开第33次会议时强调：“各级主要负责同志要自觉从全局高度谋划推进改革，做到实事求是、求真务实，善始善终、善作善成，把准方向、敢于担当，亲力亲为、抓实工作。”党政“一把手”抓改革，正是强调了“关键少数”的关键作用。在“吹哨报到”改革中，充分体现了这一改革方法。北京市委书记蔡奇亲自研究部署、亲自调度指挥，多次到基层调研指导、明察暗访。市委要求各区各部门要把“吹哨报到”纳入议事日程，下大力气推进。《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》落实情况也被纳入了市委、市政府督查重点项目，作为地方党政领导班子和领导干部考核评价、各级党（工）委书记抓基层党建述职评议考核和城乡基层党建“三级联创”的重要内容，党建责任层层压实，基层党组织书记抓党建工作的意识得到切实提高，营造了党建工作“一把手亲自抓，一级抓一级、层层抓落实”的良好工作局面，为加强党对城市治理的领导提供了重要保证。

第二，贯彻落实“系统性、整体性、协同性”的改革方法。改革是一个涉及多个领域的系统工程，需要统筹规划各个方面、各个层次，注重推动改革相互促进、良性互动、协调配合。城市基层治理是一项复杂的系统工程，需要最大限度地整合调动各方力量共同参与。习近平总书记在讲话中谈到改革时多次强调，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。这一要求回应了时代呼唤，对于深化改革思维，凝聚改革智慧，不断推进改革取得实效，有着十分重要的现实意义。党建引领“吹哨报到”以构建区域化党建工作格局为抓手，积极推动基层政权组织、社区自治组织、社会组织等各类组织协同用力，注重调动社会力量和人民群众广泛参与，凝聚了城市基层治理的强大合力。比如，在构建“区域化党建”过程中，就运用全局性、系统性的战略思维，打破局限于单纯党务工作层面的狭隘认识与做法，积极实现党建内容全面化、党建机制科学化、党建部门协同化、党建作用区域化。

第三，贯彻落实“顶层设计与摸着石头过河”的改革方法。习近平总书记在湖北考察工作时，将“顶层设计和摸着石头过河”作为全面深化改革的重大关系之一加以强调，这是从实际出发、从国情出发、从历史经验出发得出的深刻论断，是推进中国改革大业的重要方法论。党建引领“吹哨报到”的实践充分体现了对这一重要改革方法的运用。一方面，北京市委、市政府在深入调研的基础上，加强顶层设计，坚持党建引领，把“街乡吹哨、部门报到”列为全市“1号改革课题”，并定期召开工作分析会，形成全市党建引领“吹哨报到”工作的指导意见，构建“吹哨报到”工作大格局。在改革中，牢牢牵住党建引领街乡管理体制机制创新的“牛鼻子”，坚持系统谋划、整体推进。另一方面，坚持试点先行，摸着石头过河。对于“吹哨报到”中的一些重点难点工作，北京市委、市政府有选择性地确定一批试点进行先行先试，结合北京特点和基层实际，本着先易后难的原则，分别选取一批街道乡镇开展试点工作，通过先行先试尽可能把问题穷尽、让矛盾凸显，真正起到压力测试作用。同时，“吹哨报到”改革充分尊重基层实践，正确看待基层的新做法，只要符合实际需要，符合发展规律，就给予支持，鼓励尝试、大胆创新，并在此基础上对试点进行总结评估，对证明行之有效的经验做法，及时总结提炼、完善规范，待条件成熟后全面推广。

第四，贯彻落实“凡属重大改革都要于法有据”的改革方法。习近平总书记在改革方法上多次强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法制轨道上推进改革。市委书记蔡奇强调：“注重运用法规、制度、标准管理城市，运用法治思维和法治方式，化解社会矛盾，使首都成为依法治理的首善之区。”“吹哨报到”作为党建引领基层治理的一种机制改革创新，注重以法治凝聚改革共识，完善制度支撑。“吹哨报到”改革过程是基于现有法律、机构、职责的重新梳理和调整，核心是依法行政，通过厘清部门职责、规范行政程序，使街乡统筹有了权力依据，部门合作有了机制保障，“条、块”之间既边界清晰又相互衔接。如：制定职责清单，为街道源头治理赋权定责；建立实体化综合执法中心，为部门系统治理搭建平台；制定社区工作事项清单，构建以居民满意度为主要评价标准的社区考核机制等等。