第一节 研究背景与研究意义

城乡基本公共服务均等化在当代中国具有现实的正当性、必要性与可能性。进行城乡基本公共服务均等化制度梳理与总结、回顾与审视、反思与重构，具有重要的意义。

一 研究背景

中国自20世纪70年代末实行改革开放至今40多年时间中，经济保持高速增长，经济发展取得了举世瞩目的成就，创造了伟大的经济奇迹。根据世界银行的统计数据，中国经济总量已经连续多年稳居世界第二位。2019年中国占全球经济总量的比重为16.34%，对世界经济增长贡献率在30%左右，贡献率位居世界第一位，已是世界上最大的货物贸易大国、最大的外汇储备国，制造业规模居全球首位。根据国家统计局发布的数据，2019年中国国内生产总值达到990865亿元，接近100万亿元，人均GDP超过1万美元，从低收入经济体进入中高收入经济体行列。与经济发展取得了举世瞩目的成就相比较，我国在基本公共服务供给领域的发展相对滞后。这不仅体现在供给数量不足、供给质量欠缺，还体现在基本公共服务供给严重的不均等上，这种不均等体现在区域、人群、城乡等各个方面，其中城乡基本公共服务不均等最为突出，影响到了社会和谐。城乡基本公共服务不均等作为复杂的社会问题，其产生的原因多元而复杂。从制度层面来探讨我国城乡基本公共服务均等化所面临的障碍与未来发展之路，不但是现实的，也是必要的。

（一）城乡基本公共服务均等化是当前国家治理中的焦点问题

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[4]改革开放以后，我国城乡基本公共服务供给的二元化体制改革明显滞后，导致“三农”问题比较严重，城乡发展不协调在诸多领域持续存在，城乡差距在相当长的时期内都呈扩大趋势。这不仅影响社会公平与社会和谐，也是制约我国实现国家治理体系和治理能力现代化的体制障碍。城乡二元割裂发展体制使我国的农民长期不能享受与城镇居民均等的“国民待遇”。“城乡分治”政策、“城乡分立”公共财政和“城乡差异”的公共资源使用制度导致了城乡居民基本权利实际上的不均等，并由此加速并催化发展不平等，从而加剧了城乡发展的差距。自党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”以来，党和国家逐步明确了基本公共服务均等化的目标、范围、对象、程度、标准等核心要义。2006年党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出将“完善公共财政制度”作为实现“基本公共服务均等化”的主要手段。2008年2月党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确指出：要求更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化[5]。2008年10月党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，成为新时期指导我国推进基本公共服务均等化的纲领性文件。2011年十一届全国人大四次议会表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其第八篇专门阐述了如何改善民生，如何建立健全基本公共服务体系。2012年11月党的十八大把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，明确提出“城乡发展一体化是解决 ‘三农’问题的根本途径”[6]，提出要“加快健全基本公共服务体系”，推动“基本公共服务均等化总体实现”。2013年党的十八届三中全会决定更是把健全城乡发展一体化体制机制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”[7]。“城乡基本公共服务均等化是加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的基础保障”[8]。基于此，准确把握健全城乡发展一体化体制机制的重点、难点和着力点，寻找破解城乡二元体制突破口，大力推进城乡基本公共服务均等化，是推进国家治理现代化的必然要求。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出，“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”。党的十九大报告提出，“从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化”[9]，到那时，“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”[10]。党的十九届四中全会指出，要“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，为此，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”。能否实现城乡基本公共服务均等化是关系到社会主义现代化进程的重大问题，必然成为国家治理场域中的焦点问题。

（二）城乡基本公共服务均等化是中国社会治理中的关键问题

近些年，我国经济社会加速发展，社会利益格局愈加复杂，贫富差距扩大使社会风险不断增加。中国全国居民收入的基尼系数[11]，国家统计局发布资料显示2003年为0.479, 2004年为0.473, 2005年为0.485, 2006年为0.487, 2007年为0.484, 2008年为0.491; 2018年以后，基尼系数逐步回落，2009年为0.490, 2010年为0.481, 2011年为0.477, 2012年为0.474, 2013年为0.473, 2014年为0.469, 2015年为0.462；随后，基尼系数出现小幅反弹，2016年为0.465, 2017年为0.467, 2018为0.468。按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大。“发达国家在不同发展时期渐次出现的社会矛盾和问题，我们却在较短时间里集中暴露出来，这带来了严峻的挑战。”[12]促进社会公正、减少社会风险的一大重要举措便是推进城乡基本公共服务均等化。完善公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化，对于社会治理具有重大意义。为了保障人民群众最低生存能力和发展能力，必须从制度上推动城乡基本公共服务的均等化。从长期来看，城乡基本公共服务均等化不仅能够缓解社会矛盾，拉动经济持续增长，更能够全面促进人类的均衡发展，它对我国经济发展和社会问题起到了“社会安全保护网”的显著功效。公平、公正地提供公共服务，能够纠正社会治理中常见的强制性“命令—服从”模式[13]，从而构建社会治理的非强制性“服务—认同”[14]模式。

（三）城乡基本公共服务均等化是政府公共治理中的难点问题

推进基本公共服务均等化已经成为国家治理的重要任务，基本公共服务均等化水平逐渐成了政府治理能力的重要标尺。然而，实现城乡基本公共服务均等化在当前的中国境域中是一件非常艰巨的任务。由于长期的城乡二元制度隔离，基本公共服务供给在城乡间呈现严重的非均衡化趋势。要推进基本公共服务在城乡之间“均等化”，需要对诸多的理论问题与实践问题做出准确的回答。我们需要解决“何谓城乡基本公共服务”“何谓城乡基本公共服务均等化”等概念问题；需要解决“城乡基本公共服务不均等的后果为何”“什么导致了城乡基本公共服务不均等”等理论问题；需要解决“如何衡量城乡基本公共服务均等化”“城乡基本公共服务不均等程度为何”等操作问题；需要解决“如何才能实现城乡基本公共服务均等化”“何时才能实现城乡基本公共服务均等化”等战略问题；需要解决“钱从哪里来”“钱该怎么花”等公共财政问题。这些问题涉及政府公共治理的方方面面，对中国政府治理提出新的挑战。

推进城乡基本公共服务均等化，不但是“中国梦”的重要组成部分，更是“中国梦”的实现手段，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的作用；通过推进城乡基本公共服务均等化，能够促进经济增长，有助于社会稳定，提升执政合法性。

二 研究意义

著名制度经济学家道格拉斯·C.诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约……它是理解历史变迁的关键。”[15]城乡基本公共服务均等化很显然需要从制度视角去解读。制度不仅是“规则或规范体系”，而且也是“社会互动方式”[16]。制度视角的城乡基本公共服务均等化研究，在理论层面能够更加深入解读问题的现状与原因，在实践层面能够对政府解决问题提供指导性的方案与政策。

（一）理论意义

从理论层面来看，本书全面整理归纳国内外有关基本公共服务均等化的现有理论成果，在既有研究成果的基础上，力图从新的视角进行思考，力图用新的理论进行探索，力图用新的方法进行研究。本书理论意义如下。

第一，能够创新城乡基本公共服务均等化的分析视角。国内既有的研究往往视角比较单一，大部分是公共财政视角的研究，还有一部分是政治学视角的研究，这种单一视角的研究既不能深刻地解读城乡基本公共服务不均等的原因，也不能系统地设计出城乡基本公共服务均等化的对策。本书力图在我国城乡基本公共服务均等化制度变迁的PEST（Political, Economic, Social and Technological）理论解释模型指引下，运用政策文本分析的科学方法，来解释我国城乡基本公共服务均等化的政策演变，以制度绩效的视角来分析城乡基本公共服务均等化的实践状况。通过一系列崭新的分析视角，能够更好地揭示我国城乡基本公共服务均等化的演变规律和发展逻辑。

第二，能够拓展城乡基本公共服务均等化的理论基础。国外关于基本公共服务均等化理论基础的研究，已经比较多元。福利经济学理论、公共产品理论、社会正义理论、公共财政理论等从不同的角度提供了基本公共服务均等化的必要性与可能性的解释。国内学者对这些理论有了系统的总结与介绍，以此来解读我国城乡基本公共服务均等化的发展逻辑。但是我国城乡基本公共服务不均等的产生原因与西方发达国家截然不同，其解决途径也必然有差异，因此用西方的理论解释中国城乡基本公共服务不均等的现象必然出现“水土不服”的情况。本书不但对西方的基本公共服务均等化理论做出系统整理，同时对我国传统管理思想、经典马克思主义社会思想、中国特色社会主义社会思想中的基本公共服务均等化理论进行全面发掘，从而发出基本公共服务均等化的“中国之声”。

第三，能够丰富城乡基本公共服务均等化的研究内容。中华人民共和国成立以来的历史，某种意义上就是基本公共服务的发展史。实践界长期致力于产生制度，但是缺少系统整理。本书大量运用一些崭新的分析工具，致力于对实践界制定的制度进行理论思考。例如，本书运用倡议联盟框架分析探讨我国城乡基本公共服务均等化的政策变迁逻辑，运用政策文本分析勾画我国城乡基本公共服务均等化的制度演变过程，运用分省面板数据的实证分析解读城乡基本公共服务均等化的制度绩效测量，运用整体性治理的理论框架思考区域内城乡基本公共服务均等化的实现机理与行动路线，这在学术层面具有新意。同时本书还完整展现城乡基本公共服务均等化的制度变迁史，构建我国城乡基本公共服务均等化的制度数据库，这在国内学界中也是崭新的尝试。这些努力必然能够丰富城乡基本公共服务均等化的研究内容。

（二）实践意义

对城乡基本公共服务均等化进行制度分析，准确定位问题，思考问题根源，探讨其发展对策，有着明显的实践价值。

第一，有助于树立正确的执政理念，从而提升执政的合法性。“在政策领域，过程和内容之间存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段。”[17]很显然，通过对基本公共服务制度的反思，能够对我国政府执政理念进行深度解剖。1949年以来我国政治类型经历“解放政治”“生活政治”到“民生政治”的变迁。[18]当前“民生政治”的核心问题是基本公共服务供给的数量、质量与公平问题，快速增长的民众公共服务需求与基本公共服务产品短缺之间的矛盾日趋突出。社会发展的关键阶段，必须全面完善基本公共服务制度，如果基本公共服务不能普遍惠及民众，将导致经济发展停滞，甚至引发社会危机。历史上许多国家由于忽视了向居民提供广覆盖的基本公共服务，经济发展陷入了停滞状态；而一些国家也正是由于注重基本公共服务发展，成功地促进经济与社会协调发展。现阶段我国诸多社会矛盾都与基本公共服务短缺相关联，这些问题蕴含了“治理”风险。这些“治理”风险的日积月累有可能会损害到执政党的执政合法性基础。本书力图为协调发展、共享发展设计制度路径，有利于提升党“科学执政、民主执政、依法执政”水平。

第二，有助于建立正确的政策体系，从而提升治理的科学性。持续推进改革过程，需要科学的“顶层设计”以及精巧的“政策安排”。本书在厘清城乡基本公共服务均等化的理论基础与价值追求的基础上，测量城乡基本公共服务均等化的理想目标与现实状况的差距，探寻城乡基本公共服务均等化的体制障碍，设计城乡基本公共服务均等化的总体战略与操作制度。实现城乡基本公共服务的均等化，需要发挥公共服务体制在优化分配以及再分配中的重要作用。本书针对城乡基本公共服务均等化的变迁及其影响因素的理论研究，对问题及原因进行“靶向性”的定位，将为我国实现基本公共服务均等化政策制定提供科学的指导与有价值的参考。

第三，有助于形成系统的解决方案，从而提升发展的持续性。目前国内既有的基本公共服务均等化解决方案存在“碎片化”特征。这种“碎片化”的政策设计，既浪费资源，同时又不可持续。本书基于公共服务的“整体性”治理思路，明确我国基本公共服务的整体目标与阶段性安排，不是就公共服务谈公共服务，而是从政治、法律、经济等不同层面提出基本公共服务均等化的体制、法制和机制解决方案。这种基于总体战略的系统性解决方案，能够提升基本公共服务的供给效率，解决基本公共产品的短缺问题，从而减少贫困、改善民生，增加发展的可持续性。