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第一编总报告

第一章营商环境法律服务效能评估报告

根据《浙江省司法厅打造最佳营商环境法律服务专项行动方案》（浙司〔2018〕44号，以下简称《行动方案》）有关“引入第三方评价机制”的要求，浙江省社会科学院（以下简称省社科院）依托其在第三方评价领域的经验与优势，具体承担了营商环境法律服务第三方评价工作。省社科院营商法治环境项目组（以下简称项目组），充分借鉴了世界银行《营商环境报告》的方法论和京沪苏皖粤等地的先进经验，重点结合浙江“最多跑一次”的改革实践，以《行动方案》擘画的“七大行动”“三十二项子任务”为主体框架建构评价体系，对浙江2018年度营商环境法律服务效能进行了第三方评价，评价对象为全省89个县（市、区）政府。现将2018年度第三方评价工作情况报告如下。

一第三方评价举措与思路

项目组按照“建立精准的评价体系，做到‘政府绩效评价+第三方评价+群众满意度评价’有机统一，力求评价科学公正合理”[1]要求，围绕“努力打造审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优、企业获得感最强省份”的浙江实践，以“营商环境的‘优化’，在本质上就是‘法治化’”为牵引驱动，坚持问题导向与效果导向相统一，按照中共浙江省委提出的“使法治成为浙江核心竞争力重要组成部分”的新要求，以评价体系为涵摄，立足新时代司法行政机关“一个统筹、四大职能”，总结提炼归纳司法行政机关惠企便民、打造最佳营商环境法律服务专项行动等为经济发展营造良好法治环境的经验与做法，丰富评价指标内涵，增强评价体系精准性，既把司法行政机关充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的各项举措纳入评价内容，又更加注重量化评价各地各部门优化营商环境法律服务的效能。

（一）统筹兼顾，施评有序

在前期与浙江省司法厅多轮对接、多方沟通的基础上，2018年6月22日，省社科院正式成立由副院长陈柳裕研究员牵头的10人项目组。项目组成员构成针对性强，其中有6人系法学专业，3人系经济学相关专业，1人系社会学专业，学科搭配合理，为课题后续顺利进展夯实了基础。项目启动之初，项目组成员即着手世界银行《2018年营商环境报告：改革以创造就业》主要内容的翻译工作，以及查阅浙江省委省政府以及浙江省司法厅有关服务营商环境或民营经济发展的相关政策法规。11月，在多方调研与审慎论证的基础上，形成《浙江省营商法治环境评价专业评估指标（草案）》；后又经三轮“面对面”沟通、讨论，考虑到地方机构改革正在推进的实际，项目组坚持原则性和灵活性相统一的工作方法，适时调整评价定位，以《行动方案》为主要参照，建构了具有浙江特色的营商环境法律服务评价体系，并于12月初完成了兼具政府内部评估（主要是司法行政机关自评）、专业机构评估和社会满意度测评三个维度的《浙江省营商环境法律服务评价体系研究》（以下简称《法律服务评价体系》）。关于评价体系的各子项评价指标，项目组重点参考了欧洲实验室有关“50个指标的贡献率为75%，超过50个指标的评估体系贡献度很小”模拟实验数据论断，[2]共拟定了32项常规指标、1项创新指标，以确保评价体系的科学性与数据收集的效率性。项目组主要依托《法律服务评价体系》（专业机构评估部分）开展了2018年度营商环境法律服务效能的第三方评价工作。由于时间紧、任务重，基于人力、物力乃至时间成本等考量，项目组难以在较短时间内获取各项评价指标所需基础数据[12项指标/县（市、区）政府]。因此，经专题讨论，项目组以“清单式”列举3项需要省司法厅协调帮助事项，[3]原省司法厅法制处均积极协助提供，保障了第三方评价工作的稳妥、有序开展。

（二）点面结合，整体归集

“当前，区域竞争就是改革的竞争，是制度环境和制度供给的竞争。”[4]其中，制度环境和制度供给的核心就是法治。同时，营商环境评估的评估范围正经历从全要素评估到制度要素评估，再到法治要素评估的发展历程。由此，营商环境评估本质上成为以经济发展为核心目标的“法治技术”评估。[5]因此，项目组在设计评价体系过程中，立足优化营商环境工作的制度化、规范化，始终坚持法治思维与系统思维，既关切与优化营商环境职责密切的政府各职能部门主动作为，又注重从“整体政府”理念出发，强调基层政府各领域优化营商环境的举措应呈现汇集联动之势，点面结合、以面为主。具体而言，《法律服务评价体系》（专业机构评估部分）12项常规子项指标中，“基层政府部署落实营商环境法律服务情况”（政策政务环境）、“各地法律服务营商环境典型案例与当地经济发展关联度”（市场发展环境）、“各地政商交往‘负面清单’公开情况”（政策政务环境）、“劳动争议仲裁结案率”（市场发展环境）、“县（市、区）企业申请知识产权获授权数量与各地生产总值比例”（科技创新环境）、“县（市、区）推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问情况”（政策政务环境）、“政府部门办事平均效率”（政策政务环境）等7项指标，按照“动机—行为—效果”绩效模型，主要着眼于与各类市场主体有关的法治软环境，“块块”呈现各县（市、区）市场发展环境、政策政务环境和科技创新环境等涉营商环境整体评价之实效。[6]至于其他5项指标，主要涉及司法行政机关为民营企业发展营造良好法治环境的某一职能，如公共法律服务[7]或法治宣传[8]等，以“条条”形式客观地呈现相关工作任务在基层落实情况。

（三）优化指标，科学评价

浙江开展营商法治环境测评，在全国范围内尚属首次，因此并无先例参照。实践中，项目组主要参考世界银行《营商环境报告》的方法论，以及《行动方案》等政策文本，拟定评价指标，主要突出实践特色和浙江特点。考虑到新时代司法行政新职能、蓬勃进行中的地方机构改革，以及为后续评价积累量化数据等，评价体系以及各子项指标的构建、提炼，项目组始终坚持“依法（规）评估、公众视角、内外结合”的评估理念，秉承开放、共享的思维，更多关注的是对具有“根本性、全局性、稳定性和长期性”制度问题的落细落实情况的测评，更多强调的是从终端反映各地各部门通过具体制度的完善，以及行政程序和服务流程的优化，为市场主体提供良好软环境的实效。同时，根据项目组主要成员自2013年以来从事法治政府建设第三方评价的经验，在评价体系与指标设计之初，就力求评价体系的科学合理。2019年1月初，完成第三方评价工作之后，项目组即会同杭州电子科技大学人文与法学院社会指标评估中心研究团队对《法律服务评价体系》（专业机构评估部分）测评体系与结果进行效度信度检验，结果显示指标体系具有较高的效度和信度。其中，效度检验采用主成分相关矩阵提取因子，通过最大方差法进行旋转得出6个因子（即平均体系的6个维度），累计方差贡献率为70.49%。效度检验显示，项目组研发的指标体系效度高，特别是“县（市、区）律师（律所）执业认同度”“县（市、区）涉外律师储备情况”“各地律师数量与各地经济发展的匹配度”等3项涉律师的测评指标，信度达0.75，能稳定地测量各地律师对优化营商环境的作用。

（四）综合集成，丰富数据收集与评价方式

评价质量很大程度上取决于信息和数据的准确性。为确保评价质量，项目组兼顾各方，一方面，参照世界银行《营商环境报告》，把DTF测评法导入评价指标体系，并重点关注法治软环境；另一方面，基于“公众视角”，充分运用实践证明行之有效的第三方评价方法，如网站观察法、网络检索法、专家评议德尔菲法等，扩大信息或数据获取面，力求尽力减少信息或数据的“黑数”。同时，基于专家知识在公共政策中的作用，项目组邀请了一批具有丰富实践经验与专业知识的年轻专家，组建专家委员会，引入技术性、理性化的技术分析手段，科学谋划论证评价体系。此外，考虑到数据获取的阶段性，以及数据固定、转化的必要性，评价作业过程中，项目组还选择了若干“小而精”的评价点，邀请外部专家分阶段、全过程参与论证和评审，充分发挥专家咨询作用。

二主要指标及测评方法

《法律服务评价体系》（专业机构评估部分），以《行动方案》擘画的“七大行动”“三十二项子任务”为主体框架，主要由七个方面指数组成。它们分别是：营商环境法治保障、营商法律风险防范、企业矛盾化解、知识产权保护、法律服务模式创新、法律服务数字化转型、法律服务能力提升。其中，构成七个方面指数的子项指标共有12项，合计权重40分（司法行政服务营商环境效度测评体系包括“自评”+“第三方评价”+“满意度评价”三个维度。其中自评权重为40分，第三方评价权重为40分，满意度评价为20分）。此外，为发挥典型示范引领作用，鼓励各县（市、区）针对重点、前沿领域法律问题形成营商环境法律服务特色产品，《法律服务评价体系》（专业机构评估部分）特设“特色法律服务产品创新”加分项目，鼓励各地各部门自愿申报。

（一）主要指标构成及说明

1.营商环境法治保障

营商环境法治保障主要包括基层政府部署落实营商环境法律服务情况，各地法律服务营商环境典型案例与当地经济发展的关联度，各地推动优化营商环境法律服务实践被“之江法云”“浙江普法”以及浙江省司法厅网站宣传报道（或采用）情况，各地司法局微信公众号、网站报道营商环境法治服务工作情况等四项。其中，四项指标的逻辑基础在于统筹兼顾，即：既着眼基层政府优化营商环境法律服务的谋划力，测评其运用法治思维与法治方式开展工作、推动发展的能力，又关注政府各具体职能部门的执行力。

2.营商法律风险防范

营商法律风险防范主要包括各地政商交往“负面清单”公开一项内容。2018年，《中共浙江省委关于推进清廉浙江建设的决定》要求“制定政商交往的正面清单和负面清单”。《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）明确提出“对于市场主体关注的重点难点问题，要及时研究解决，回应社会关切”。政商交往“负面清单”，作为正确处理权力与资本关系的探索、重构新型政商关系的实践，既是政商交往的“红线”，又是为官为商的“底线”。作为政商交往的基本准则，在“让公开成为自觉、让透明成为常态”的新时代大势之下，无论基于党务公开抑或政务公开的理念与原则，政商交往“负面清单”作为各类市场主体关注的重点，必须也必然公开，以合理引导预期。

3.企业矛盾纠纷化解

企业矛盾化解主要包括各地劳动人事争议仲裁结案率一项内容。浙江民营企业多、中小企业多、外来务工人员多，自2017年以来又大力鼓励事业单位科研人员离岗创业，再加之受宏观形势、经济转型等因素影响，劳动人事关系较以往更为复杂多变。这些复杂多变的劳动人事关系在全面依法治国的新时代，更加迫切需要合理的制度化和法制化渠道来化解矛盾。[9]其中，劳动人事仲裁因其在整个劳动人事争议处理制度中的程序被选择率最高以及“一裁终局”的制度创新，而日渐成为化解劳动关系矛盾、维护劳动关系和谐稳定的重要制度。[10]因此，劳动人事仲裁结案率在某种意义上便成为当前劳动关系矛盾状况的“晴雨表”。劳动人事仲裁结案率高，意味着涉事双方当事人合理权益的有效维护，以及当地劳动人事关系的总体和谐稳定。[11]因此，项目组以浙江省劳动人事争议调解仲裁网（http://zc.zjhrss.gov.cn）所列各县（市、区）劳动人事仲裁案件2018年度立案与结案情况为对照，从终端测评各地劳动人事关系的和谐性、有序性，以从中了解企业矛盾化解情况。

4.知识产权保护

知识产权保护主要包括县（市、区）企业申请知识产权获授权数量与各地生产总值的比例一项内容。此项指标主要以知识产权这一创新主要载体为切入点，既了解各地创新创业活跃度，借此大致了解各地营商便利之大环境，又借此摸清各地发挥市场配置创新资源的决定性作用，坚持企业市场主体地位和知识产权市场价值取向，促进创新要素合理流动和高效配置，优化制度供给与服务方式之实效。实测中，鉴于评估任务的紧迫性，以及数据统计周期与评估工作的契合性等条件限制，项目组立足既有资源，实际选择了各县（市、区）2018年1—9月的面板数据。其中，各县（市、区）当年1—9月地区生产总值来自浙江省统计局编辑的《浙江经济数据要情》（2018年10月），各县（市、区）1—9月企业获授权总量来自浙江省知识产权局网站的数据统计。

5.法律服务模式创新

法律服务模式创新主要包括县（市、区）推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问情况一项内容。作为深化法律服务浙商创新创业和民营企业发展的具体实践，此项指标主要依据2014年3月《浙江省司法厅浙江省工商业联合会关于建立商会法律顾问制度的指导意见》，测评各地是否建立健全工商联（商会）法律顾问制度，以及实际运行情况。

6.法律服务数字化转型

法律服务数字化转型主要包括浙江政务服务网显示的各县（市、区）政府部门办事效率、各县（市、区）司法局主要媒体平台对省司法厅重要信息的协同发布情况等两项内容。其中，评估政务服务网的办事效率（利用效度），主要是基于浙江“一张网”实践，聚焦世界银行《营商环境报告》对办事效率（时间）的关注，依托浙江政务服务网统计的各县（市、区）政府部门办事天数，采取DTF赋分法，意图树立办事效率之“最佳实践”，指导各方。此外，各县（市、区）司法局主要媒体平台对省司法厅重要信息的协同发布情况，主要依据《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号，以下简称《政府网站信息内容建设意见》）、《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》（国办发〔2017〕47号，以下简称《政府网站发展指引》）等有关政府信息“协同联动”发布要求，以《行动方案》这一“重要信息”为样本，测评各县（市、区）司法局媒体平台（主要包括微博、微信公众号、部门网站[12]等）是否予以转载、链接，主要了解司法行政机关“一竿子插到底”的系统执行力。

7.法律服务能力提升

法律服务能力提升主要包括县（市、区）律师（律所）执业认同度、县（市、区）涉外律师储备等两项内容。2018年评价中，项目组亦把律师数量与各地经济发展的匹配度（自评指标）纳入。如前所述，此三项指标能稳定地测量各县（市、区）律师对优化营商环境的作用。

此外，项目组设置的各地自愿申报的加分项目——特色法律服务产品创新，考虑到各县（市、区）第三方评价得分的趋同性，从更注重基础、常规工作的评价导向出发，实测中经专家反复讨论，适当降低了加分权重，从原先的5分权重降至1.5分权重。

（二）主要测评方法

科学方法是认识世界的基本手段，在研究和解决问题的过程中，不仅需要相应的知识，还要注意运用科学方法。作为现代社会的一项发明，借助评估，不仅可以了解干预的预期效果，而且还可以了解非预期效果，为社会反思提供经验基础。[13]构建评估体系，评价方法是不可或缺的工具，选择恰当的评价方法与技术不仅可以提高评价的科学性和客观性，亦可节约评价成本。[14]作为应用研究，实践性强，因此，第三方评价在实践中主要采用实用主义方法论。

1.德尔菲专家评估法

德尔菲专家评估法，又称专家意见法，是20世纪60年代初美国兰德公司的专家们为避免集体讨论存在的“团体沉思”和“团体偏移”等问题而提出的一种定性预测方法。为消除成员间相互影响，参加的专家可以互不了解，它运用匿名方式反复多次征询意见和进行“背靠背”的交流，以充分发挥专家们的智慧、知识和经验，最后汇总得出一个能比较反映群体意志的预测结果。本项目中，该方法主要用以确定各指标权重；同时，也用于评估某些具体的子项指标，如法律服务营商环境典型案例与当地经济发展关联度、特色法律服务产品创新等。

2.客观数据调取法

借助主管机关或被评测对象协助，采取客观数据调取法，即向主管机关或被评测对象调取或者由其主动提供相关数据或材料，根据评估组织者或专家论证的要素或权重进行赋分。在本项目中，该方法主要用于部分基础数据的收集，如法律服务营商环境典型案例、各县（市、区）推进县级工商联（商会）法律顾问建立情况，以及特色法律服务产品创新等。

3.网络检索法

项目组全面检索被评估对象所在地的政府及相关职能部门的网站、微信公众号等，对于无法在地方政府及其相关职能部门的网站上直接获取的信息，项目组还采用百度等常用检索平台进行关键词检索等间接方式。关键词的选择尽量宽泛，以免遗漏相关信息。此方法在本项目中应用最为广泛，既观察省司法厅网站、11个设区市司法局网站，又审视89个县（市、区）政府或司法局网站、微信公众号、微博等，借此在“公众视角”的基础上，全面了解各地营商环境法律服务的实践。

4.DTF法

DTF，又称前沿距离分数（Distance to Frontier,DTF），是世界银行在《营商环境报告》中主要采用的方法，用以衡量被评估经济体与最佳表现之间的差距。其中，前沿者是指自2005年后或用于指标计算的数据收集之后第三年以来，所有经济体中该指标的最佳表现。参照 DTF 有关树立“最佳实践”的理念，项目组在各地劳动人事争议仲裁结案率、县（市、区）企业申请知识产权获授权数量与各该设区市地区生产总值的比例、浙江政务服务网显示的各县（市、区）政府部门办事效率等子项指标中予以应用，目的在于倡导“最佳实践”，激励先进，督促后进。

三第三方评价结果及其分析

2018年，项目组依据建立的评价体系，通力合作，于2019年1月顺利完成对89个县（市、区）营商环境法律服务效能的测评工作。

（一）测评得分情况

总体而言，89个县（市、区），得分区间在12.28—26.17，平均分数为19.12，中位数为19.25，标准差为3.61，平均得分率为46.07%。排名前十位的地区依次是杭州市西湖区、宁波市鄞州区、宁波市海曙区、义乌市、瑞安市、慈溪市、宁波市江北区、杭州市下城区、杭州市余杭区、嘉兴市秀洲区；其中，杭州有3区入围，宁波有3区（市）入围，温州有1市入围，嘉兴有1区入围，金华有1市入围。排名后十位的地区依次是嵊泗县、庆元县、长兴县、遂昌县、宁波市镇海区、淳安县、杭州市临安区、东阳市、缙云县、天台县；其中，杭州有2区（县）、宁波有1区、湖州有1县、金华有1市、舟山有1县、台州有1县、丽水有3县。

就12项子项指标而言，得分率较高的分别是各地劳动人事争议仲裁案件结案率（98.19 %）、基层政府部署落实营商环境法律服务工作情况（84.04 %）、县（市、区）推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问情况（80.34 %），以及各地法律服务营商环境典型案例与当地经济发展关联度（72.70 %）；除此之外，其他子项指标得分率相对较低，平均约在29.16 %。

就设区市而言，杭州分别在各地法律服务营商环境典型案例与当地经济发展关联度、浙江政务服务网显示的各县（市、区）政府部门办事效率、县（市、区）涉外律师储备等指标中得分最高；宁波在各县（市、区）司法局媒体平台对省司法厅重要信息协同发布情况、律师数量与各地经济发展的匹配度（自评指标）等指标中得分最高；温州在各地劳动人事争议仲裁结案率指标中得分最高；湖州在各地政商交往“负面情况”公开情况、县（市、区）企业申请知识产权获授权数量与各地生产总值比例等指标中得分最高；嘉兴在各地优化营商环境法律服务实践被“之江法云”“浙江普法”以及司法厅网站宣传报道情况，各地司法局微信公众号与部门网站报道营商环境法治保障工作情况，县（市、区）推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问情况等指标中得分最高；绍兴在基层政府部署落实营商环境法律服务工作情况、县（市、区）律师（律所）执业认同度等指标中得分最高（具体见表1-1）。

测评结果显示，县（市、区）推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问制度运行情况指标，标准差最大，说明各地在推进律师担任县级工商联（商会）法律顾问工作方面进度参差不齐；县（市、区）企业申请知识产权获授权数量与各地生产总值比例指标，标准差最小，说明浙江各县（市、区）创业创新之势已然形成，科技创新已经成为浙江发展“第一动力”。

（二）第三方评价反映出的浙江省司法行政服务营商环境成效

2018年度第三方评价情况，不一定能够立体、全面地反映浙江省营商环境法律服务的工作成效，但见微知著，经数据汇总、溯源、分析、量化与辨别等，可以发现当前浙江营商环境法律服务的主要特点。

表1-1 各子项指标最佳实践的设区市以及县（市、区）

表1-1 各子项指标最佳实践的设区市以及县（市、区）续一

表1-1 各子项指标最佳实践的设区市以及县（市、区）续二

1.整体看，各地各部门重视营商环境法律服务

营商环境法律服务是一项复杂的系统工程，是治理领域一场广泛而深刻的革命，涉及方方面面，需要全面推进、重点突破。各县（市、区）政府在部署落实营商环境法律服务工作，以及因地制宜发布的营商环境典型案例与当地经济发展关联度等子项指标的高得分率显示，各地各部门对营商环境法律服务等工作均予以了一定程度的重视，展示出浙江各地各部门着力打造最佳营商环境的主动作为。

一方面，各县（市、区）一般能结合当地营商服务工作实际，以召开专题会议、制定专项文件（行动方案）等形式，周密部署、落实《行动方案》。从政策推动到制度建设，从平台搭建到环境优化，出台一系列实实在在的举措。如桐乡提出“更优国际营商环境”，长兴提出“全国营商环境最优县”，新昌提出“打造‘升级版’最佳营商环境法律服务专项行动”，等等。除召开会议、制定专项文件（行动方案）等“规定动作”之外，各地还相继开展了形式多样的惠企行动，如深入企业调研、召集企业开展座谈、宣讲培训、提供公共法律服务等。评估还发现，设区市一级统一部署提升营商环境行动的地区，制度供给相对完善，政府有关职能部门履职水平较高，更能立足民营企业的反映和诉求支持企业改革创新，而且制定出台的政策更多跨部门跨领域。另一方面，各地创新拓展公共法律服务，既能结合公证、调解、仲裁等司法行政职能，又能结合各地实际以及产业发展现状，编制发布法律服务营商环境典型案例，创新普法宣传内容和方式，引导民营企业依法经营、依法治企。

同时，项目组对照了基于《法律服务评价体系》（专业机构评估部分）对89个县（市、区）测评得分而平均测算的各设区市营商环境平均得分，与各设区市地区生产总值（2018年1—9月）的关系（具体见图1-1）。结果显示，项目组研发的各设区市营商环境指数基本与各该市的地区生产总值呈同频共振之正相关之势。由此，项目组认为，凡是重视营商环境法律服务的地区，其营商环境往往更为优越，因此，其经济发展就更有动力。

图1-1 各设区营商环境指数与当地地区生产总值的趋势

资料来源：设区市营商环境指数即来自项目组研发的《法律服务评价体系》（专业机构评估部分），其设区市平均得分来自其所属各县（市、区）的平均得分；至于各区市的地区生产总值来自浙江省统计局编辑的《浙江经济数据要情》（2018年10月）。

2.各地劳动人事关系和谐稳定，营商环境基础完善

营商环境不仅是商人的环境，也是劳动者的环境。各个国家、地区争抢资本、人才和技术，而和谐的劳动人事关系才是人才和资本创造收益的前提，和谐环境应同时包括就业、创业环境。县（市、区）劳动人事争议仲裁工作与各地经济社会发展存在密切的关联性，是优化营商环境的重要基础。[15]评估结果显示，浙江依托在全国率先实现县（市、区）实体化全覆盖的劳动人事争议仲裁院，纵深推进仲裁制度改革，仲裁工作日益规范化、专业化，劳动人事争议处理效能稳步提升。2018年，浙江全省89个县（市、区）劳动人事争议平均99.3%的仲裁结案率远超全国平均95.1%的仲裁结案率，既实现了大部分劳动人事争议在仲裁环节案结事了，又不断强化劳动纠纷化解机制，优化了企业发展环境。

3.工商联（商会）法律顾问制度从下任务式的“有形覆盖”转向互惠互利式的“有效覆盖”

早在2014年，浙江省司法厅就与省工商业联合会出台《关于建立商会法律顾问制度的指导意见》，为新时代深化法律服务浙商创业创新和民营企业发展夯实了制度基础。从2014年至2018年，全省各级司法行政机关、法律服务行业协会积极对接本地工商联和商会组织，搭建商会法律顾问平台，拓展商会法律服务领域，提升法律顾问工作影响力。目前，浙江省商会法律顾问体系基本完善，法律顾问工作在服务商会建设和发展中取得明显成效。一方面，商会法律顾问制度建立健全，有56个县（市、区）因地制宜，着力加强了商会法律顾问发展规划、政策、标准、考核等制度的制定和实施，形成了发挥商会法律顾问作用的长效机制；另一方面，日常工作中，86个县（市、区）工商联（商会）实际聘请了商会法律顾问，并将商会法律顾问工作贯穿工商联（商会）履职、决策等全过程、各环节，在商会和会员企业依法维权、合法经营、健康发展等方面提供了可靠的法律支持和保障。

4.律师主动作为，为民营企业高质量发展提供优质高效法律服务

在全面依法治国的新时代，浙江律师将法治体检专项活动作为法律服务民营企业再出发的起点，将深化律师法律服务与省司法厅组织实施的“名所名品名律师”培育工作（以下简称“三名工程”）结合起来，与“打造最佳营商环境法律服务专项行动”结合起来，主动融入改革发展大局，积极投身法治浙江建设。一方面，积极帮助民营企业有效预防和化解法律风险，以法治讲座、建立专业律师服务团队、受聘企业法律顾问或者代理案件等形式，常态化、制度化从事民营企业法律服务；另一方面，浙江律师在为浙江民营企业提供专业法律服务之际，也提升了自身执业能力，实现了“双赢”。浙江律师在浙江“两个高水平”（即2017年浙江省第14次党代会提出的“高水平全面建成小康社会、高水平推进社会主义现代化建设”）建设中作用重大，受到党委政府的充分肯定和人民群众的广泛赞誉。统计显示，全省目前有41个县（市、区）的律师或律所，曾经获得浙江省优秀专业律师或浙江著名律师事务所荣誉。

5.司法行政机关善于改革创新，积极探索营商环境法律服务新举措新办法

为体现创新导向，发挥典型示范引领作用，大力培育针对重点、前沿领域的法律问题形成营商法律服务特色产品品牌，评价体系设“特色法律服务产品创新”指标，鼓励各县（市、区）司法局积极自愿申报。围绕该指标，60个县（市、区）司法局参与申报，申报率达到67.42%。经专家评审，最终从关联性、创新性、复制与推广性、效益性等四个维度选定15个入选项目。其中，一类项目2项，二类项目4项，三类项目9项（见表1-2）。作为入选一类项目的“文成司法局海外公共法律服务点”与“临海市司法局‘法律+创客’助力打造最佳营商环境”，分别来自温台地区，特色鲜明，针对性强，这说明温台地区作为我国民营经济先发地区和改革开放前沿阵地，既对优质高效的法律服务有着迫切需求，又不断创新拓展公共法律服务供给模式。

表1-2 特色法律服务产品创新项目入选清单

表1-2 特色法律服务产品创新项目入选清单续表

（三）第三方评价反映出的一些突发问题与主要不足

以点窥面，通过评估，也可以发现当前浙江省营商环境法律服务工作中仍然存在的一些突出问题和薄弱环节，主要表现在以下四个方面。

1.各地运用法治思维与法治方式打造最佳营商环境的力度不一

评估发现，各地各部门在运用法治思维与法治方式从事营商环境法律服务等工作方面落实力度参差不齐。一方面，89个县（市、区）平均得分率仅为46.07%，处于低位徘徊之势，这从整体上说明浙江各地各部门在运用法治思维与法治方式打造最佳营商环境方面任重道远。另一方面，各地营商环境法律服务的“双重不均衡”现象突出。通过对11个设区市以及89个县（市、区）营商环境法律服务的最高分和最低分的分差、标准差的比较，可以在一定程度上揭示各地营商环境法律服务的均衡度情况。表1-3与表1-4分别是11个设区市，以及11个设区市所辖89个县（市、区）的均衡度数据比较。其中，表1-3中的“N”代表11个设区市，表1-4中的“N”代表11个设区市所辖各县（市、区）,11个设区市的得分来自所辖各县（市、区）的平均得分，极小值和极大值分别指的是该年度作为被评价对象“N”的评价得分的最低分和最高分，极差和标准差是通过SPSS计算而得。

极差作为描述数据分布离散程度的一种重要方式，可以反映各数据远离中心值趋势。就表1-3可知，11设区市之间极差相对较大，可初步反映出各设区市之间在运用法治思维与法治方式从事营商环境法律服务等工作方面力度不一，不均衡之势凸显。同时，就表1-4可知，11个设区市所辖各县（市、区）之间，极差的差异更为显著，杭州、宁波、金华等三地的极差甚至超过10。方差是另一方验证均衡度的方式，可以更加精确地反映地区的差异和均衡度。方差的值越大，说明差异越大；值越小，则说明差异越小。宁波、杭州、舟山、金华等地方差值较大，说明其所辖各县（市、区）差异性显著，不均衡性明显；同时，绍兴方差值最小，这表示该地各县（市、区）工作相对均衡。由此可知，设区市之间，以及设区市所辖各县（市、区）之间，其当地政府或职能部门运用法治思维与法治方式部署落实营商环境法律服务工作的确存在不均衡之势（见图1-2），这种动向值得重视。

表1-3 设区市之间均衡度情况比较

表1-4 89个县（市、区）均衡度情况比较

表1-4 89个县（市、区）均衡度情况比较续表

图1-2 各设区市得分趋势

此外，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。项目组在评估中还发现，各地在推动优化营商环境制度化方面差异较大。89个县（市、区）中，仅有40个县（市、区）结合实际，以专项文件、方案等形式制度化、规范化本地优化营商环境的各项举措；同时，还有49个县（市、区）未发现其已制定并公开本地政商交往的“负面清单”。这一方面表明，部分地区或职能部门未将营商环境法律服务作为本地或本部门的一项重点工作予以推进；另一方面，相关政府和部门推进优化营商环境的相关举措未制度化，难以具有持续性。

2.政务公开已成制约各地优化营商环境的最大短板

2018年12月，中央经济工作会议提出：“建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，促进正向激励和优胜劣汰，发展更多优质企业。”由是观之，政务公开与营商法治环境应一体建设、共同推进，但就第三方评价结果来看，各地各部门在涉营商环境各项政策的透明度以及回应市场主体关切等方面，落实力度仍稍显不足。

（1）政商交往“负面清单”体制内循环现象较为严重。政商交往“负面清单”，作为构建“亲”“清”新型政商关系，着力破解“亲”而不“清”、“清”而不“亲”等问题的有力抓手，历来是市场主体关注的重点问题。无论是遵循《中国共产党党务公开条例（试行）》还是《政府信息公开条例》，作为“涉及人民群众（主要是企业家）生产生活”以及“市场主体关注的”的重要党务或政务信息，政商交往“负面清单”均应公开。但评估结果显示，全省89个县（市、区），仅有21个县（市、区）公开本地因地制宜制定的政商交往“负面清单”，占比仅23.60%；不少县（市、区）制定的政商交往“负面清单”，仍“犹抱琵琶半遮面”，尚停留在领导讲话或其他政策文件“表述”中，“只听楼梯响，不见人下来”。

（2）司法行政机关媒体平台信息协同联动机制尚不健全。《政府网站信息内容建设意见》以及《政府网站发展指引》明确规定“建立政府网站间协同联动机制”，对上级政府网站和本级政府门户网站发布的重要政策信息，要求及时转载。项目组以《行动方案》这一省司法厅发布的重要政策信息为样本，测评89个县（市、区）司法局微信公众号、微博、部门网站信息协同联动发布情况，结果仅有杭州市西湖区、慈溪市、宁波市奉化区、温州市洞头区、海宁市、玉环市等6个区（市）在各自官方微博上予以联动发布，其他83个县（市、区）司法局的微信公众号、微博、政府网站则无一转载或链接。由此可知，司法行政机关上下之间的信息协同联动机制仍需进一步建立健全，以推动巩固全省司法行政机关“一盘棋”之格局。

（3）设区市司法局网站建设水平和运行稳定性有待提升。根据项目组对省司法厅网站以及11个设区市司法局网站的观察，网站运行不稳定的情况仍然存在。一方面，部分网站链接无效，如省司法厅网站涉及杭州、湖州、绍兴、衢州、舟山等地司法局网址链接，以及宁波、湖州、舟山、丽水等设区市司法局网站涉及其他设区市网站链接无效等；另一方面，部分设区市司法局网站悬浮框过多，且所列信息陈旧，严重影响公开效果。

（4）信息发布无规律导致难以查找。政府网站设置专题或专栏的初衷在于为查询提供便利，但部分网站涉营商环境法律服务信息发布位置较为随意，使得专题或专栏形同虚设、流于形式。比如，个别网站设有“最佳营商环境法律服务专项行动”悬浮框，但点击访问后却发现该栏目中信息报道混杂，主题杂乱（如混杂“五水共治”信息等）、时间无序。

3.律师地区与法律服务供给之间不均衡现象仍然存在

截至2018年底，浙江全省共有律师22772人。虽然各县（市、区）律师数量与当地经济发展具有一定匹配度（平均匹配度为41.67%），但地区之间律师不均衡现象仍然存在。一方面，杭州执业律师达到8127人，约占全省执业律师的35.69%，而衢州、舟山、丽水等三地分别拥有执业律师547人、293人、567人，三者总计1407人，仅为杭州的17.31%，在承担公共法律服务方面力量明显不足，难以有效满足当地经济社会发展需求。另一方面，各地在涉外律师储备方面难以适应浙江“开放强省”建设新实践。以省司法厅公布的《浙江省涉外律师人才库》为基准，测评发现，全省尚有68个县（市、区）无涉外律师人才，占比约76.40%；其中，具有涉外律师储备的21个县（市、区），仅杭州就有上城区、西湖区、拱墅区、江干区、滨江区、余杭区等6区入围，占比约28.57%，资源相对集中；而湖州、丽水等两地则无县（市、区）入围，布局不合理。目前，浙江全省律师中，懂经济、懂外语、懂国际规则并能够熟练提供全程法律服务的也就百余人。

纵向延伸，基于近十年浙江律师业务类型对比，可以看出当前浙江省法律服务供需不匹配，律师业务类型既集中又单一，诉讼业务与非诉讼业务发展不平衡（见图1-3）。律师的业务范围与商品经济的发达程度成正比。随着市场经济发展和经济往来加速，成立公司、办理财产转让、外贸、对外投资、技术援助、专利申请等，都要律师提供法律服务，而这些服务都是非诉讼性质的。在发达国家或地区，律师在非诉讼领域业务数量已经占到80%以上。[16]2017年，浙江全省律师办理的52.3万件法律业务中，与经济相关非诉案件4.5万件，占比仅为8.6%。从2009年到2017年，浙江律师非诉业务仅增长76.72%，而同期浙江各类市场主体增长116.15%。横向比较，与北京、上海、江苏、广东等地相比，浙江的非诉讼业务量远远滞后（见图1-4）。

相对于传统诉讼业务而言，非诉法律事务比例体现了律师行业向新兴领域拓展业务类型的成果，体现了国家利用法律手段管控经济生活的程度和范围。[17]就浙江而言，非诉法律事务在律师业务中的低占比、低增长，说明当前浙江律师在大变革大发展的新时代，根据社会变化和当事人需求调整、创新能力尚有不足，服务和人才同质化问题突出，为浙江经济社会发展提供优质法律服务任重道远；同时，这也从终端反映浙江在全省律师行业实施“三名工程”的必要性。

图1-3 2009—2017年浙江律师主要业务类型与数量

资料来源：浙江省统计局、国家统计局浙江调查总队编：《浙江统计年鉴》，中国统计出版社，2010—2018年相关年份。

图1-4 京沪苏粤浙五省（市）律师非诉讼业务情况

资料来源：北京、上海、广东、浙江、江苏等省（市）统计年鉴，2010—2018年相关年份。

4.政府部门网上办事效率有待提高

世界银行《营商环境报告》聚焦政府部门办事效率提高。有鉴于此，项目组立足浙江政务服务网作为全国最早运用“互联网+政务”打造的在线公共服务平台，以其显示各县（市、区）政府职能部门网上平均办理时效为准，测评民众网上办事平均耗时。经抽样，在测评周期内，89个县（市、区）平均办事耗时为4.69天，最短耗时为桐庐县的1.85天，最长耗时为诸暨市的8.26天。其中，有47个县（市、区）政府部门平均办事耗时超过4.69天，占比约52.81%，这与当前浙江正在致力打造的“办事效率最高”省份有所冲突。仔细分析桐庐县耗时最短的原因，或主要与2017年省人大常委会作出的《关于推进和保障桐庐县深化“最多跑一次”改革的决定》（以下简称《决定》）有关。《决定》既明确提出要创新工作机制，提高审批工作质量和效率，又为桐庐深化“最多跑一次”改革提供法律保障。由此观之，法治对引领和推动改革、转变政府职能意义重大。同时，亦可断言自2019年1月1日施行的地方性法规《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，必将在全省层面释放制度红利，普遍提升各县（市、区）政府部门办事效率，营造有利于企业干事创业的最佳政务环境。[18]

四优化营商环境法治服务的对策与建议

习近平总书记提出：“营商环境只有更好，没有最好。”纵深推进营商环境改革，必须因地制宜，以“最多跑一次”改革和“整体政府”理念为牵引，将改革取向、改革动力、改革效应体现到各方面各领域。同时，营商环境优化的本质是法治化。良好的营商环境是公开透明、稳定可预期和公平竞争规范有序的，纵深推进营商环境改革，必须聚焦企业关切，走制度化、规范化之路，“找短板、续新篇”，将纵深推进营商环境改革有机融入法治政府建设全过程各环节，同时着力打造开放透明的营商环境，营造企业健康发展的社会氛围。

（一）建立和加强营商环境法治保障的体检和评估

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。”[19]法治既是营商环境的题中之义，又是优化营商环境的重要抓手。建议在实践中，引入“法治体检”理念与方法应用到优化营商环境评价工作，探索建构具有浙江特色、对标世行的营商法治环境评价体系，全面、客观、系统地查找和发现各地在推动营商环境优化方面的工作实绩和成效，既用量化指标的横向比较反映各地营商环境的差异、辨别影响企业经营环境的主要因素，同时又可为各级政府调整政策、持续优化营商环境提供基础信息和参考。

（二）深化政务公开推动营商环境优化

政务公开是打造法治化营商环境的必然要求。法治的关键在于稳定和可预期。政务公开就是以权力行使、运行、监督的全过程公开，换取营商主体对地区投资的制度性信心、计划和预期。深化政务公开，要坚持立体施治。一方面，积极拓宽政务公开领域，打造阳光政务。坚持公开为常态、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都将主动向社会公开，实现“应公开尽公开”“应上网尽上网”，不断提高权力运行的透明度，充分保障企业群众的知情权、参与权、表达权和监督权。另一方面，着力丰富政务公开形式，打造开放参与政务。积极构建企业群众“看得到、听得懂、易获取、能监督、好参与”的政务公开生态，及时精准向企业推送涉企政策信息，提升政策传播、推广和落地效应，不断增进企业群众对政府工作的认同和支持。

1.要重视政府门户网站第一平台作用

《政府网站发展指引》规定“县级政府部门原则上不开设政府网站，通过县级政府门户网站开展政务公开，提供政务服务”。因此，自2017年5月起，各县（市、区）司法局网站陆续关停。项目组测评显示，截至2018年12月底，全省仅有29个县（市、区）司法局尚有相对独立的网站（网页），向公众集中统一公开本地司法行政机关发挥职能作用打造最佳营商环境的相关政策措施、执行情况和工作成效等。新时代，司法行政机关实现党政机关合并设立和职能优化，县级司法行政机关作为各地全面依法治县（市、区）委员会办公室，既要把主要精力放在行政执法协调监督方面，又要自觉承担起统筹协调、指导推进、督促落实各有关方面法治工作的职责，因此，更需要“让权力在阳光下运行”，把司法行政各项重点工作（如涉企法律法规和规范性文件的立改废释等）及时准确传递给公众，特别是企业。建议可参考台州市司法局打造所属各（县、区）网上司法局的经验（见图1-5），由省司法厅牵头，统一做好全省司法机关网站建设规划，形成纵向到底的全系统“一张网”对外，着力提高各地特别是县（市、区）司法局信息发布的集中性和权威性；在提升门户网站技术稳定性的同时，还应在加强栏目设置、优化的基础上，依托互联网技术，实现政务信息的主动推送、智能查找。

2.规范政务新媒体运维管理

评估发现，全省司法行政机关认真践行网上群众路线，积极运用政务新媒体推进政务公开，虽然取得较好成效，但仍存在“一哄而上、一处（室）一号、一单位多账号”等现象。如以司法厅为主办单位的微信公众号就有5家，还不包括其内设机构或直属单位开设的5家（见表1-5）。[20]《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》（国办发〔2018〕123号）明确要求“一个单位原则上在同一平台只开设一个政务新媒体账号”,“对功能相近、用户关注度和利用率低的政务新媒体要清理整合，确属无力维护的要坚决关停”。建议按照集约节约的原则，统筹司法行政机关政务新媒体建设，集中力量做优做强主账号，坚持统一发布、一个声音对外，对功能相近、用户关注度和利用率低的政务新媒体要清理整合，确属无力维护的要坚决关停，并向社会公告。

图1-5 台州市司法局“网上司法局集群”

表1-5 浙江省司法厅（包括内设机构、直属单位）开设的政务新媒体列表

表1-5 浙江省司法厅（包括内设机构、直属单位）开设的政务新媒体列表续表

注：序号1—4、8—10，已于2019年4月停更，特此说明。

3.着力提升政务信息发布的精准度与有效性

各地各部门要围绕优化营商环境中心工作，深入推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。要对已出台的优化营商环境政策措施及时跟进解读，准确传递权威信息和政策意图，并向企业精准推送各类优惠政策信息，提高政策可及性。同时，要加强市场心理分析，做好政策出台对市场影响的评估，善于引导预期，对于市场主体关注的重点难点问题要及时研究解决，回应社会关切；对政策措施出台实施过程中出现的误解误读和质疑，要迅速澄清、解疑释惑，正确引导、凝聚共识，建立网上舆情引导与网下实际工作处置相同步、相协调的工作机制。

（三）一以贯之推进“三名工程”

2016年5月，浙江省司法厅部署实施“三名工程”，取得了有目共睹的成绩。新时代，要坚持一张蓝图绘到底、一以贯之抓落实，以“三名工程”为抓手，坚持经济社会发展到哪一步，法律服务就应该跟进到哪一步，推动律师工作再上新台阶。一方面，要持续完善律师行业扶持保障政策，搭建平台，推动各地因地制宜制定扶持律师业发展的政策文件等，建立长效机制；另一方面，要把加快发展涉外法律服务业摆在更加突出的位置，围绕打造“一带一路”建设桥头堡，加快建设义甬舟开放大通道等重大战略，完善培养培训机制，加快培养高素质涉外律师人才，打造一批国际化先进律师事务所，让涉外法律服务工作迈上新台阶。同时，还要立足深植互联网基因的浙江实际，探索创新“互联网+”法律服务模式，优化法律服务资源布局，缩小区域、城乡法律服务供给的时空距离和质量差异。

（四）全力建设数字政府与智慧政务

深化“最多跑一次”改革，着眼“掌上办事”“掌上办公”，依托掌上办事“浙里办”和掌上办公“浙政钉”，加快构建数据共享和流程再造系统模型，促进观念转变、职能转变、流程转变和数据共享，打造全面履行经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护职能的数字政府。同时，数字政府深度变革的方向是智慧化。基于海量数据和公众线上行为轨迹的深度分析和价值挖掘，对现实问题进行快速识别并精准提炼公众需求，通过线上访问轨迹和点击行为识别公众的差异化需求，针对性改进政府线上公共服务，使公共服务越来越智慧化、主动化和精准化。在数字政府与智慧政务的浙江改革实践与探索中，司法行政机关，特别是省司法厅要立足新时代新职能，一方面，要重点借鉴在法治轨道上推进“最多跑一次”改革的浙江经验，同步考虑改革推进过程中涉及的法律问题，加强立法授权、改废和清理工作，努力为数字政府与智慧政务的持续深入推进提供有效制度供给；另一方面，要全面深化“最多跑一次”改革，推动更多法律服务事项实现“网上办、就近办、一次办、马上办”。

[1]余勤：《不忘初心牢记使命脚踏实地埋头苦干全力落实人代会确定的各项目标任务》,《浙江日报》2018年2月1日第1版。

[2]顾春、陶佳苹：《量化司法公开的“吴兴试验”》,《浙江人大》2012年第10期。

[3]此3项事项涉及3项子项指标，分别是“法律服务营商环境典型案例” “各县（市、区）推进县级工商联（商会）法律顾问建立情况”“特色法律服务产品创新”。

[4]车俊：《亮出改革的金字招牌》,《人民日报》2017年6月5日第5版。

[5]张志铭、王美舒：《中国语境下的营商环境评估》,《中国应用法学》2018年第5期。

[6]杨涛：《营商环境评价指标体系构建研究——基于鲁苏浙粤四省的比较分析》,《商业经济研究》2015年第13期。

[7]如“县（市、区）律师（律所）执业认同度”，以及“县（市、区）涉外律师储备情况”等子项指标。

[8]如各地司法局官微、网站发布营商环境法治保障相关新闻报道情况等。

[9]曹洋：《我国劳动人事争议调解仲裁现状、问题及对策研究》,《北京劳动保障职业学院学报》2017年第4期。

[10]孙瑜香、李天国：《新中国成立70年我国劳动人事争议处理制度的演变、成就与经验》,《中国劳动》2019年第10期。

[11]冯怡：《完善制度不断提升劳动人事争议处理效能》,《中国人力资源社会保障》2016年第1期。

[12]2017年，《政府网站发展指引》提出，“县级政府部门原则上不开设政府网站，通过县级政府门户网站开展政务公开，提供政务服务”。测评时，部分县级政府司法局的部门网站尚未整合，遇有此类情况，坚持“全覆盖”原则，也通过网站观察方式予以测评。