前言
习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”,“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展”,“营造国际一流营商环境”。李克强总理2017年起就反复强调，“营商环境就是生产力”，屡屡对照世界银行全球《营商环境报告》，把“放管服”改革同优化营商环境有效链接，并在2018年决定开展中国营商环境评价。
作为民营经济大省的浙江，传承“亲商安商富商”传统，历届省委、省政府高度重视民营经济发展，深入推进改革开放，创造充满活力的体制机制，努力为经济发展营造良好生态。[1]当下的区域竞争就是营商环境的竞争，是制度环境和制度供给的竞争。只有最大限度地释放改革红利，才能推动营商环境不断优化。2017年12月，浙江省委经济工作会议按照高质量发展的要求，明确提出“营造最佳营商环境，激发各类市场主体活力，推动民营经济新飞跃”。翌年年初，浙江省司法厅即认真贯彻省委工作部署，强化制度供给，出台《浙江省司法厅打造最佳营商环境法律服务专项行动方案》，在全省司法行政系统部署开展为期一年的打造最佳营商环境法律服务七大专项行动，其中之一就是会同浙江省社会科学院建立“浙江省营商环境法律服务评价指标体系”。
“浙江省营商环境法律服务评价指标体系”，对标先进，主要借鉴了世界银行《营商环境报告》有关理念和方法，甚至名称。始于2002年的世界银行《营商环境报告》，旨在对各国中小企业进行考察，并对企业生命周期内所适用的法规制度进行评估，通过收集并分析全面的定量数据，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较；首份《营商环境报告》于2003年发布，其包括5套指标，涉及133个经济体。而今，该报告包括10套指标，涉及190个经济体。[2]鉴于世界银行《营商环境报告》在国内外的广泛接受度，以及中央“着力优化营商环境”的新部署，各地依托第三方，围绕世界银行《营商环境报告》所列主要指标，如开办企业、办理建筑许可、获得信贷、纳税和知识产权保护等，探索开展了营商环境评价。典型如贵州委托厦门大学中国营商环境研究中心，对标世界银行全球营商环境指标体系，连续开展的营商环境第三方评估。“浙江省营商环境法律服务评价指标体系”启动之初，本想按照“地区可比、对标世行、浙江特色”的基本原则，秉承“营商环境的优化，在本质上就是法治化”的理念，依托世界银行《营商环境报告》10项指标，贯通法治与制度，从制度落地的角度着重评估各地符合监管要求所需时间、成本以及具体规制手段等规制结果。但是，鉴于课题启动期间省级机构改革尚在进行之中，营商法治环境又涉及政府法治建设全过程各环节，而彼时各地司法行政机关尚未形成“一个统筹、四大职能”的工作布局，贸然开展营商法治环境评估，可能事倍功半，因此，具体实施中，浙江省社会科学院项目组深刻把握机构改革大势，因势而变，坚持依法依规评估的方法论，以《浙江省司法厅打造最佳营商环境法律服务专项行动方案》为基本遵循，聚焦司法行政机关公共法律服务，[3]从制度落地的角度评估各地政府公共法律服务的效能，即各地在营商环境法律服务方面是否有所举措，以及各相关举措的效果如何（横向比较）。
按照《浙江省司法厅打造最佳营商环境法律服务专项行动方案》所列七大行动——营商环境法治保障、营商法律风险防范、企业矛盾纠纷化解、知识产权保护、法律服务模式创新、法律服务数字化转型、法律服务能力提升，浙江省社会科学院项目组审慎分析政策文本，并回溯至2017年省司法厅出台的《司法行政惠企便民法律服务二十条》等涉企政策，从指标可测性、内容可比性、数据可得性、政策延续性等方面入手，按照浙江省政府提出的建立“政府绩效评价+第三方评价+群众满意度评价”精准评价体系的要求，探索建立了包括政府绩效评价（内部评价）、第三方评价与群众满意度评价有机统一的营商环境法律服务效能测评体系（即司法行政服务营商环境效度测评体系）。其中，营商环境法律服务效能测评体系总权重80分。其中，自评40分（19项终端指标），专业测评40分（14项终端指标）；同时，尚有20分权重赋予社会满意度调查，以上合计权重100分。
本书主要展现的是营商环境法律服务效能评估体系的专业评估部分，既回应了党的十八大以来第三方评估作为政府管理方式创新的新理念新趋势，又延续了浙江省社会科学院项目组第三方评估的新优势。众所周知，作为现代社会的一项发明，借助评估，不仅可以了解政策干预的预期效果，而且可以了解非预期效果，为社会反思提供经验基础。[4]浙江省社会科学院项目组研发的营商环境法律服务效能评估体系，以及依托评估体系所形成的营商环境法律服务效能评估报告，相对客观、全面地展示了浙江89个县（市、区）营商环境法律服务效能情况。整体看，浙江各地各部门重视营商环境法律服务；律师作用明显，为浙江民营企业发展提供了优质高效法律服务；同时，司法行政机关善于改革创新，积极探索营商环境法律服务新举措新办法。但营商环境，没有最好，只有更好。横向比较看，各地各部门在优化环境方面亦存在一些问题，如运用法治思维与法治方式打造最佳营商环境方面工作力度参差不齐，涉营商环境各项政策透明度以及回应市场主体关切落实等方面仍稍显不足，律师地区与法律服务供给之间不均衡现象仍然存在，等等。这些老问题新表现，是改革中出现的问题，必须依靠深化改革来解决；这也从一个侧面说明，优化营商环境，一直在路上。因此，本书客观记录的浙江各地各部门在营商环境法律服务方面的成效与不足，也仅是在优化营商环境的道路上作一印记，既作为历史数据供各方参考，也为后续的研究提供一些公开可见的资料，希望对各方有所裨益。
王崟屾
2020年5月
[1]叶慧：《种好梧桐树——浙江着力打造最佳营商环境综述》,《今日浙江》2017年第23期。
[2]罗培新：《世界银行营商环境评估：方法·规则·案例》，译林出版社2020年版，第2页。
[3]按照司法部原部长张军的理解，公共法律服务应统领司法行政，具体论述可参见张军《以公共法律服务体系建设为总抓手统筹推进司法行政改革》,《社会治理》2017年第8期。