第一章 导言

第一节 问题的提出

发展与转型问题是国际政治经济学研究的核心议题之一。对于中国经济的发展与转型，已有不少国际政治经济学的分析。但这类分析大多数比较宏观，而从比较微观的角度——如从产业层面——进行分析的并不多。能源问题也是国际政治经济学研究的核心议题之一。国际政治经济学对能源问题已有很多研究，但这些研究大部分关注的是纯粹的能源安全问题。而对能源相关的其他问题（如能源价格、能源产业市场化等），国际政治经济学的相关研究则相对较少。[1]相比贸易议题、投资提议等国际政治经济学次领域，作为国际政治经济学次领域的能源议题更复杂。恰如菲利普·利普西（Phillip Lipscy）等人所言，能源问题更为复杂的主要原因在于能源问题存在较大的外部性，政府所使用的政策工具相比贸易领域的关税更复杂多元。

全球能源市场的巨大体量，与国际政治经济学研究中对能源问题的相对忽略形成了较大反差。“2010年全球能源市场大约有6万亿美元……全球商品贸易额为15万亿美元，全球FDI为1.5万亿美元，全球双边援助只有0.1万亿美元。”“相比更为传统的话题来说，能源问题尽管相对更重要些，但对能源政治的研究却被忽略。这在比较政治经济学和国际政治经济学中是个重要的遗漏。”[2]

本书试图借助国际政治经济学研究中的开放经济政治学研究路径（从利益/偏好到国内制度再到国际互动的框架），对中国能源产业转型这一议题进行探讨。中国能源产业转型，既属于发展与转型的国际政治经济学研究范畴，又属于能源的国际政治经济学研究范畴。对能源产业转型的深入分析，既有利于拓展能源的国际政治经济学研究，亦能增进对发展与转型的国际政治经济学的理解。本书即以1978—2012年中国能源产业转型作为主要议题进行分析。

中国能源产业在1993—2002年曾进行过大幅度的市场化。在这段时间里，中国试图进行电力市场化，实现了厂网分开、政监分开；中国试图让成品油价格与国际市场完全接轨，并承诺开放国内成品油批发零售市场；中国试图完全放开煤炭价格；试图对煤炭、石油、电力行业的国企进行企业制度变革，以建立现代企业制度。在2003年前，总体而言中国的能源产业在向不断市场化的方向转变。

中国能源产业市场化进程在2003—2012年总体上处于一种暂缓状态。在这段时间里，石油产业行政垄断有加强的趋势；电力产业既非计划又非市场，电改基本上未按原计划推行下去；在煤炭产业中，政府对电煤价格仍存在长期干预，还有大量由行政力量主导的煤炭产业整合等。之前能源领域试图市场化的很多东西，在这一阶段并没有得到进一步推动。

本书的研究问题是：1978—2012年中国能源产业，经历了从计划经济向市场化的转变，在1978—1992年有初步市场化尝试，在1993—2002年进行了大幅度的市场化，而在2003—2012年其市场化却处在放缓的状态。[3]为什么国内政府部门在1993—2002年成功推动了大幅度的能源产业市场化，而在2003—2012年却不去推动或者没能推动大幅度的能源产业市场化？

本书的主要回答是：中国改革开放以来的能源产业变迁，很大程度上缘于国内政府部门、能源国企与国际力量三者之间的互动——在这个互动过程中，国内政府部门总体上处于主导性地位，但同时也受到国际国内因素的影响。国内政府部门在能源产业方面的主要目标是实现发展与安全的平衡。国内政府部门一方面受到能源国企及国际力量的约束，另一方面国内政府部门也试图利用这两种力量来实现自身的目标。国内政府部门、能源国企、国际力量三者之间的互动，影响了中国能源产业市场化的进程。1992—2002年能源产业市场化大幅进展，很大程度上是因为当时国内政府部门在发展与安全中选择了发展：当时能源国企低效亏损增强了国内政部门的改革意愿，而国内政府部门也利用了国际制度来增强自身推进市场化的能力。2003—2012年能源产业市场化步伐趋缓，很大程度上是因为国内政府部门在发展与安全中选择了安全：国际力量被认为越来越威胁中国能源安全，国内政府部门不再只执着于效益提升和市场化，而是更注重能源安全。

这三者之间的互动可以分为三个阶段：在第一阶段（1978—1992年），国内能源非常短缺（但并非缺资源，而是缺少开发资源的资金和技术），这时国有能源工业部门/能源国企效益很低，国内能源产业比较依赖国际资金、技术和管理经验，国内政府部门开始引导国际资本进入能源产业，并进行了市场化的初步尝试。

在第二阶段（1993—2002年），中国越来越受到国际力量的影响，开始了大规模与国际接轨的历程。在建设社会主义市场经济的大背景下，国内能源短缺得到极大缓解，但能源国企的亏损越发严重，已经成为政府无法承受之重。能源国企的亏损增强了国内政府部门推行能源产业市场化的意愿，而全球化和WTO、世界银行等国际组织则被国内政府部门用以增强能源产业市场化的力量。国内政府部门利用加入WTO等方式来倒逼能源国企深化改革，并改革国内法律制度等以与之接轨。于是中国开始了大幅度的能源产业市场化。

第三阶段（2003—2012年），国企改革引发国有资产流失大讨论，能源国企效益也得到较大提升，而入世的过渡期一旦结束，国际能源公司很可能对国内能源市场造成重大冲击，威胁国家能源安全。能源国企的大幅盈利和保障国家能源安全角色的强化提升了能源国企的地位，消减了国内政府部门推行能源产业市场化的意愿。

对能源产业市场化，本书沿用史丹的界定方式，主要包括四个方面[4]，具体见表1-1。

表1-1 能源产业市场化所包含的内容