第一章 绪论

第一节 中西公务员制度比较研究的范围和视角

国家公务员制度是一个国家最重要的政治制度之一，它是为了适应现代政府管理职能和管理方式的发展变化，为实现对政府工作人员进行科学化、职业化和高效化的管理而建立起来的。国家公务员制度根据新的时代变化和要求不断完善和创新，是世界各国公务员制度的基本要求，也是共同课题。因而，对各国公务员制度进行全方位的比较，做到相互借鉴、取长补短便是十分重要和必要的了，这对完善我国公务员制度，促使公务员管理更加科学有效具有重要的现实意义。

一 中西公务员制度比较研究的范围

（一）国别制度研究

现代国家大都采用了国家公务员制度作为政府工作人员管理制度，目前世界上有60多个国家和地区不同程度地实行了公务员制度。没有规矩不成方圆。国家公务员制度通过法律、法规和规章为政府打造一支高素质、高效率的公务员队伍提供了依据和支持。各国公务员制度都有各自的特色，研究中西公务员制度具有现实意义，有利于取长补短、完善相关制度、促进公务员队伍建设、优化政府职能发挥等。

中国已走上了新时代的发展征程，创新和完善公务员制度建设，是为促进公务员队伍发展、优化政府机关工作绩效、提升国家和社会发展的充足动力的必然要求。公务员制度比较研究则通过比较和分析不同国家和地区的公务员制度，归纳总结出公务员制度的核心价值、本质规律和发展趋势，为中国公务员制度的变革和发展走向科学化、法治化、规范化提供良好的借鉴和启示。

中西公务员制度比较研究的基础是进行国别制度的研究，只有对各国公务员制度进行了解，才能进行后续的比较研究。其研究范围广阔，所涉及的国家主要分布在日本、法国、美国、英国、德国等。对于发达国家，一般着重分析这些国家公务员制度总体实施情况、运行体制和法制管理，东晓（2017）在《日本地方公务员制度变迁研究（三维视角下的博弈与演化）》一书中描述了在新公共服务理念下日本地方公务员制度的博弈与演化；吴志华（2006）在《美国公务员制度的改革与转型》中清晰地描绘了美国公务员制度的变革等，然后结合中国的具体情况，提出了差异化的分析与借鉴。对于发展中国家，主要分析其公务员制度存在的异质性、民族性、前瞻性及不完善性等特征和制度建设原则，对中国公务员制度的创新与发展具有现实的借鉴意义。

（二）单项制度研究

所谓单项制度即公务员制度组成部分的具体制度，中西公务员制度比较研究的单项制度研究更加深入，研究成果颇为丰富。陈玲、王茜（2011）对中西公务员分类管理制度进行了对比分析，提出了一些政策意见。刘迎良（2011）分析了西方公务员选拔任用制度的建立，并在此基础上提出了一些对中国公务员制度建设的启示。张岩鸿（2007）介绍了西方公务员晋升制度的经验做法，并提出了一套调整与完善中国公务员晋升制度的建议。刘旭涛（2012）研究了中西官员升迁路径比较，分析了中国干部人事制度问题。李潇（2012）对比分析了中美公务员培训制度，从建立科学的培训观念、完善培训法律法规、拓宽培训渠道、合理设置内容、引入多种培训方式等方面提出了完善中国公务员培训制度的建议。

构建本书的框架体系，不是单项公务员制度的简单罗列，而是按照一定的逻辑关系组合而成。据此，本书的框架体系由第一章绪论和十一章正文构成，正文包括中西公务员制度体系比较，中西公务员制度与政党制度比较，中西公务员义务与权利比较，中西公务员分类管理制度比较，中西公务员考试录用制度比较，中西公务员考核制度比较，中西公务员职务任免、升降制度比较，中西公务员培训制度比较，中西公务员退出制度比较，中西公务员权益保障制度比较，既有对公务员制度整体视角的比较分析，也有对公务员制度具体的微观视角的比较分析。

二 中西公务员制度比较研究的视角

（一）历史演进视角下的比较研究

要研究公务员制度就必须对公务员制度的缘起、发展、变迁等进行历史纵向研究，这些基础性的研究内容是公务员制度比较研究的本质所在。“公务员”一词最早出现于1855年《诺思科——屈维廉报告》中，原意为“公务员”或“文职服务人员”，是指事务官，即脱离政治争斗影响，担任实际行政事务的可永久任职的工作人员。追本溯源，西方公务员制度的萌芽却是在中国孕育的，很大程度上借鉴了中国古代的科举制度。1933年，罗纳德曾经这样写道：“中国的科举制度，随着时间的推移得到传播，并成为世界上其他国家实施和发展行政精英的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国的公务员制度则来源于中国。”[1]西方文献中关于科举制度的最早记载见于葡萄牙人克鲁兹的游记。1569年，克鲁兹所撰的《中国游记》出版，游记里说到中国官员“由考验其学问而后产生”。1583年，葡萄牙修道士胡安·冈萨雷斯·德万多萨所著的《伟大的中国》系统地介绍了中国科举制度的内容和方法，激起了欧美人士对中国科举制度的关注。1570—1870年，仅英国伦敦出版的有关中国管理制度和政治制度的书籍就达到70多种。中国的科举制度流传于西方，又从西方回归深化于本土，这是中西相互交流借鉴的成果，也是历史发展脚步的印证。

国家公务员制度产生于资本主义的发源地——英国，随后在美国取得了进一步发展。1833年，英国初步采用了考试的办法，对一些部门中缺失的岗位实行提名考试，择优录用。19世纪中叶，英国由工业革命率先走上了垄断资本主义阶段，要求政府发挥更大的职能来满足日益复杂的要求。在君主立宪制下，为防止国王能通过任命亲信对议会进行权力渗透，1853年，英国明确提出对公职人员实行考试任用制度；1854年，英国出台了《关于建立常任公务员制度的报告》，系统地提出废除“恩赐官职制”和“政党分肥制”，确立公开竞争的考试制度，择优录用，建立统一的文官制度，这份报告奠定了英国现代公务员制度的基础。美国深受英国殖民主义统治的影响，在英国文官制度的基础上，经过多次调整、改革而逐步建立公务员制度。1883年，美国国会通过了《文官制度法》，即《彭德尔顿法》，它是美国公务员制度形成的标志[2]。法国在1945年设立了文官管理局，专门研究文官制度及有关教育制度的改革，确立了统一考试录用和培训高级文官的制度，并在1946年颁布了统一的《公务员法》，建立了现代公务员制度。日本、德国在总结和效仿英国、美国等国公务员制度的基础上，建立起自己国家的公务员制度。

中国的公务员制度受到古代官吏制度的影响，新中国成立后借鉴苏联的人事管理经验，改革开放之后根据社会主义政治和市场经济的发展要求进一步建立和完善。1993年颁布了《国家公务员暂行条例》，2006年《中华人民共和国公务员法》的颁布标志着中国的公务员制度正式建立。中国公务员制度是坚持从中国国情出发的，符合中国特色的社会主义的公务员制度。由于国情和历史文化的差异，中国、美国、英国等国家的公务员制度在理论渊源、逻辑起点、权力运行模式等方面有着迥然的差异，同时也在不断地相互影响和渗透，不断走向规范化、法制化、服务化。公务员制度的建立与各国的社会发展相适应，反映了社会进步和社会政治发展的客观要求。

（二）国内外研究现状的比较研究

国外学者关于公务员制度的研究，重点主要集中在公务员分类制度方面。罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪的观点是国外相关研究最有代表性的。他们的代表观点包括以下两个方面：①公务员制度发展的基础是职位管理，并从价值层面进行了分析和评价；②肯定了人力资源在组织中的重要价值，但忽视了职位管理，仍具有进步意义。迈克尔·查尔斯在《职位分类、联邦政府的机会成本》中提出，职位分类既能提高效率，又能约束公务员的行为，进行规范管理。以温森特·怀特为代表的研究品位分类的学者在《欧洲的公共行政现代化：英国的个案分析》一书中对英国公务员分类改革的发展进行了描述。帕特里夏·英格拉姆在《公共管理体制改革的新模式》一书中对文官制度改革进行了分析，并提出了发展中国家也同样具有适用的可能性。除此之外，不仅有很多关于职位分类制、品位分类制的研究，而且也有很多关于不同国家公务员分类制度的比较研究。盖·彼得斯在《欧洲的公共行政现代化：一种北美视角的分析》中分析了各国公务员制度产生背景中不同的政治生态环境，包括政治、经济、文化等因素，同时提出了发展中国家发展公务员制度的建议。

中国公务员制度研究以《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的颁布作为界限，主要分为三个阶段：第一阶段是1987—1992年，主要是对职位分类制进行研究，众多专家参与了讨论研究并提出了一系列改革方案，为《国家公务员暂行条例》的出台奠定了坚实的基础。方案主要对综合管理类公务员提出具体管理制度、建立专业技术类公务员和行政执法类公务员，共建立33个职组和138个职系，但这样的分类没有结合实际情况，分类烦琐。第二阶段是1993—2005年，主要对职位分类进行了专题性研究，很多研究之后提出来的方案都被吸收进《公务员法》之中，但并未出台专业技术类和行政执法类公务员的职务序列及具体管理办法。第三阶段是2006年至今，公务员分类逐步由理论研究走向实践研究，同时也有不少关于中外公务员制度对比方向的研究，为吸收和借鉴优秀的制度和经验提供了一定的参考。

（三）新理论视角下的比较研究

威尔逊在其论文《行政学之研究》中提出政治与行政二分法后，古德诺对其作了进一步阐述与发展。一方面，西方公务员制度推动了政治与行政的二分，公务员制度使政治与行政的二分得到了贯彻，同时又为它提供了保障，使政务官与事务官分离成为可能，兼顾了民主与效率。另一方面，政治与行政二分法思想的提出，有力地批判了“政党分赃制”的弊端，为现代文官制度的产生奠定了坚实的理论基础。“政党分赃制”导致了任人唯亲、效率低下和官员腐败的现象，同时，政府官僚与政治家的共同进退导致了政府混乱与不稳定。政治与行政二分法的思想提出政治家参加选举，并负责决策，在职位上的去留由选举决定；而政府官僚则负责执行政策，保持中立的政治身份，成为终身职业。

20世纪80年代，西方一些国家的政府部门管理出现了严重的危机，传统的科层制不能满足信息化社会的需求，而一股起源于英国、美国、澳大利亚、新西兰等国的新政府治理模式——“新公共管理”运动改革逐渐繁盛，并日益扩展到其他西方国家乃至全世界。新公共管理理论的基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法，主张工商管理手段及市场机制。新公共管理理论的出现推动了行政改革，推动了公共管理范式的转变，使公务员制度改革呈现出一些新趋势。

新公共管理理论主张改造公务员制度。破除文官法中“常任文官无大错不得辞退免职”的规定，建立临时雇佣制、合同用人制等；正视行政所具有的浓厚的政治色彩，废弃公务员价值中立原则，主张对部分高级公务员应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任。正视行政机构和公务员政治功能是有益的，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，发挥政策的社会功能。这与传统公共行政理论主张政治与行政相分离，将政治从管理事务中剥离出去完全不同。新公共管理理论对于公务员制度来说是一把“双刃剑”，一方面给公务员制度带来了活力，为当代公务员制度提供了变革、发展的机遇，为公务员制度提供了新的方法和动力支持，提高了公务员的积极性、主动性和创造性；另一方面也为公务员制度带来了冲击和挑战，导致传统行政文化解体与重建，因此，公务员体系需进一步完善[3]。

新公共管理理论提出了公务员制度改革的需求，同时为其改革提供了依据。中国在国际“新公共管理”运动的浪潮下，在新时期确立了构建服务型政府的目标。要实现这个目标，建设一支高素质、专业化的公务员队伍是当务之急[4]。