第二节 我国的政策性银行法律制度

一 我国的政策性银行法律制度概述

政策性银行法律制度是规定政策性银行的组织和行为的法律规范的总称，主要包括政策性银行的性质、地位、资金来源与资金运作、业务范围、组织形式和组织机构的设立、变更和终止等内容。^[6]

政策性银行一般实行单独立法。绝大多数国家的政策性银行不受普通银行法（或商业银行法）的制约，而是以单独的法律、条例规定政策性银行的相关内容。如《日本输出入银行法》即为日本输出入银行的专门立法，日本普通银行法的规定对其不适用。

我国还没有统一的或单独的政策性银行法，目前调整政策性银行的专门法律文件是1993年12月25日颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》。该《决定》明确了组建我国政策性银行的目的：实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。政策性银行要加强经营管理，坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则，其业务受中国人民银行监督。

我国涉及政策性银行的法律文件还有：（1）《中国人民银行法》第35条规定：“中国人民银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。”（2）国务院《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、《关于组建中国农业发展银行的通知》，经国务院批准的《国家开发银行章程》、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国进出口银行章程》、财政部于1997年10月23日发布的《国家政策性银行财务管理规定》，等等。

二 我国政策性银行的组织机构

政策性银行一般设董事会和监事会，实行董事会领导下的行长负责制。^[7]行长是政策性银行的法定代表人。董事会是最高决策机构，对国务院负责。政策性银行的董事长（正、副）由国务院任命，董事由有关部门提名，报国务院批准。政策性银行行长的主要职责是：负责银行全面经营管理工作；组织实施董事会决议；定期向董事会报告工作；组织制定全行的发展规划、经营方针和年度经营计划；组织拟订银行的人事管理、财务管理等规章制度；组织拟订银行内部管理机构设置方案等。政策性银行的业务方针、计划和重要规章，行长的工作报告、筹资方案和贷款项目、年度财务决算报告以及其他重大事项，由行长主持的行长会议研究决定。

政策性银行的监事会成员由中国人民银行、财政部、政府有关部门的代表和其他人员组成。监事会受国务院委托，对政策性银行的经营方针及国有资本的保值、增值情况进行监督检查，对政策性银行行长的经营业绩进行监督、评价和记录，提出任免、奖惩的建议。政策性银行对其派出机构、分支机构实行垂直领导。政策性银行在业务上要接受中国人民银行的指导和监督，其分支机构的设立须经过中国银行业监督管理委员会的批准。

三 我国政策性银行的行为法律制度

我国政策性银行的行为法律制度是规定我国政策性银行的成立、运行以及业务范围的相关法律制度。由于我国没有专门的政策性银行立法，故规定我国政策性银行行为法律制度的法律依据是国务院于1994年3月17日颁布的《国家开发银行章程》、同年3月19日颁布的《中国进出口银行章程》，以及4月19日颁布的《中国农业发展银行章程》。这三个行政法规规定了我国政策性银行的业务范围，是指导政策性银行开展相关业务的法律依据。

（一）国家开发银行行为法律制度

1994年颁布的《国家开发银行章程》对国家开发银行的业务范围已经有所限定，但由于2008年国家开发银行进行了股份制改革，加上经济的发展和国家宏观调控政策的变化，《国家开发银行章程》的相关规定已不完全符合现在的发展趋势。目前，国家开发银行的资金来源主要靠向金融机构发行政策性金融债券来解决。其业务领域主要包括增强综合国力的支柱产业和重大项目、高新技术在经济领域应用的重大项目、跨地区的重大政策性项目等。

（二）中国农业发展银行行为法律制度

中国农业发展银行的主要资金来源是中国人民银行的再贷款，同时该行也发行少量的政策性金融债券。其主要业务包括：办理由国务院确定，中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品的政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花加工企业的贷款；办理国务院确定的扶贫贴息贷款、“老、少、边、穷”地区发展经济贷款、贫困县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付；办理开户企事业单位的结算以及经国务院和中国人民银行批准的其他业务。

（三）中国进出口银行行为法律制度

中国进出口银行的主要业务是为大型机电成套设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为中国银行的成套机电产品出口办理贴息及出口信用担保。具体包括：为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供出口信贷（含买方信贷和卖方信贷）；办理与机电产品出口信贷有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷，以及我国政府的对外政府贷款、混合贷款转贷；办理国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；提供出口信用保险、出口信贷担保、进出口保险和保险理赔业务的服务；经营经批准的外汇业务；参加国际进出口银行组织以及政策性金融保险组织；为进出口业务进行咨询和项目评审，为对外经济技术合作和贸易提供服务；办理经国家批准和委托的其他业务。

四 我国政策性银行的监管法律制度

（一）我国政策性银行监管的法律依据

目前，对我国政策性银行监管的主要依据是《中华人民共和国银行业监督管理法》以及政策性银行成立之初国务院确定政策性银行的职能、任务、经营目标和宗旨的文件。《银行业监督管理法》第2条规定：国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。

（二）我国政策性银行的监管模式及思路

我国对政策性银行的监管实行的是以银行业监督机构为主的监管模式。此外，其他部门和金融机构在某些问题上也可以监管政策性银行。如中国人民银行、财政部、国家发改委等部门。

政策性银行是中国银行体系中的一个重要组成部分，随着经济的发展和国家宏观调控政策的进一步加强，政策性银行的地位和作用越来越重要。对其实施监管也成为银行业监管体系中的一个重要组成部分。对政策性银行的监管和对商业银行的监管侧重点和方式是不同的。政策性银行由于不以营利性为目的，往往风险防范和风险管理的能力都比较薄弱。对政策性银行的监管，要贯彻银监会的审慎性监管、持续性监管的原则。采取合规性监管与风险监管相结合的方式。要督促政策性银行提高风险防范意识，加强抗风险的能力，此外还要督促政策性银行的内部管理，健全内控和稽核机制。

（三）我国政策性银行监管法律制度的主要内容

按照我国《银行业监督管理法》的相关规定，我国政策性银行监管法律制度的主要内容包括：市场准入监管、高级管理人员的准入监管。

市场准入监管主要是对政策性银行的设立、变更和终止的审批，对其业务范围和职能进行确定。主要包括机构准入程序的相关规定，以及对政策性银行业务是否满足金融机构的市场定位、是否符合市场需求、是否拥有管控业务风险的专业人员和能力以及是否建立审慎的业务管理制度等。

对政策性银行高级管理人员的审查，主要是考察此类人员是否具备与拟任职务相适应的政策水平和专业能力，以及丰富的从业经验。

五 我国政策性银行立法所面临的问题

1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中，曾明确要求制定《国家开发银行条例》、《中国农业发展银行条例》以及《中国进出口信贷银行条例》，但迄今为止这些条例都尚未出台。政策性银行运行至今仅靠一些零散的行政法规和行政规章来加以调整，而且这些法律文件较为分散，存在相互矛盾冲突的地方。可见我国政策性银行立法是比较滞后的，这与政策性银行在金融体系中的地位和在经济社会发展中所发挥的作用不相匹配，也不符合我国依法治国的基本方略。

根据国外政策性银行的立法经验，设立政策性金融机构要进行专门立法，明确政策性银行的地位、职能、业务范围、经营和监管方式等方面的问题。我国应该借鉴相关制度较为发达完善的国家和地区的经验，尽快制定专门的政策性银行法，为政策性银行的运行和发展提供科学合理的依据。