第一节 政策性银行概述

一 政策性银行的概念

关于什么是政策性银行，理论界有不同的表述，一种比较常见的看法是：政策性银行是指由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府经济政策或产业政策，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，专门经营政策性货币信用业务的银行机构。^[1]也有学者认为，政策性银行是专门为贯彻实施国家的发展规划和产业政策，不以营利为目的而侧重追求社会经济协调发展的、带有社会公共性的、从事政策性金融活动的专业银行。^[2]

第一种观点比较全面地概括了政策性银行的特征，而第二种观点则比较简明地道出了政策性银行的内涵。我们认为，对政策性银行概念可作如下表述：政策性银行是由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的的，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的金融机构。

政策性银行的产生和发展是国家调控和干预经济的产物。政策性银行与商业银行和其他非银行金融机构相比存在一些共同之处，如要对贷款进行严格审查，贷款要还本付息、周转使用等。但作为政策性金融机构，也有其独特性：一是政策性银行的资本金多由政府财政拨付；二是政策性银行经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以营利为目的，但政策性银行也必须考虑盈亏，所以政策性银行还是应坚持银行管理的基本原则，力争保本微利；三是政策性银行有其特定的资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行举债，一般不面向公众吸收存款；四是政策性银行有特定的业务领域，与商业银行不存在竞争关系。

二 设立政策性银行的意义

设立政策性银行首要的意义是确保国家调整经济结构政策的落实。其次，在经济发展过程中，常常存在一些商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域，或者其资金实力难以达到的领域。这些领域通常包括那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，投资规模大、周期长、经济效益见效慢、资金回收时间长的项目，如农业开发项目、重要基础设施建设项目等。为了扶持这些项目，政府往往实行各种鼓励措施，各国通常采用的办法是设立政策性银行，专门对这些项目融资。这样做，不仅是从财务角度考虑，而且有利于集中资金，支持重大项目的建设。^[3]

三 政策性银行的特征

（一）政府主导性

政策性银行的启动资金来源于政府财政资金，主要有两大类资金来源：财政拨款和发行政策性金融债券。政策性银行一般不向公众吸收存款。政策性银行发行的金融债券往住能够取得政府的特殊优惠和财政担保，因此融资容易并且融资成本较低。日本的开发银行、美国的进出口银行、韩国的开发银行等都由政府出全资创立。也有一些国家的政策性银行由政府联合商业银行或其他金融机构共同设立，例如法国的对外贸易银行。总之，政策性银行在注册资本、资信保证方面与政府间的关系十分密切。

（二）社会公益性

政策性银行是为贯彻、配合政府的社会经济政策而成立的，它与商业银行追求利润最大化有着明显的不同。政策性银行所提供的中长期信贷资金的贷款利率明显低于商业银行同期贷款利率，如果因为偿还困难而出现亏损，国家财政还会对政策性银行给予补贴。这些都说明政策性银行不以营利为目的，而以追求社会效益为目的。但不以营利为目的并不代表政策性银行必须负营利，政策性银行的业务仍然可以保本微利，这也是其自身生存发展的需要。但政策性银行存在的价值不在于追求利润，而在于“政策”，即贯彻、配合政府的经济政策，为重大、基础性产业发展提供支持。例如，政策性银行在进行融资时，条件较商业银行优惠，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低息免息。政策性银行对其他金融机构自愿从事的符合国家政策目标、意图的放款活动给予偿付保证、利息补贴或者再融资，从而支持、鼓励和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。

（三）业务特定性

政策性银行的业务范围一般为关系国计民生的特定基础领域。政策性银行的业务领域主要是农业开发项目等重要基础设施建设项目。这些领域有的是国民经济的薄弱环节，有的对社会稳定、经济均衡协调发展有重要作用，但由于这些业务领域周期长，盈利低，商业银行往往不愿意提供金融支持，所以需要有特定的政策性银行来从事和开展这些业务。

四 政策性银行的性质和法律地位

政策性银行是一国银行体系中与商业银行并存、互补，而又与之相对应的一种特殊类型的金融机构。它们是基于政府的特定政策目标或意图而设立的，所以，它们的经营行为深受政府部门的宏观经济决策与管理行为的左右，从而与政府之间保持某种依存关系。因此，也就决定了政策性银行的法律地位不能像商业银行那样成为自主经营、自担风险、自求发展的企业法人，而只能是为政府特定经济政策、产业政策服务的特殊金融机构，带有公益法人的性质。^[4]此外，我国的政策性银行也具有独立的法人地位。

政策性银行的法律地位主要体现在以下三个方面。

第一，政策性银行与政府的关系。政府是政策性银行的背后支持者，依法对政策性银行进行监管和领导。政策性银行为政府的经济、产业和社会政策服务，是政府对经济活动进行宏观管理的有力工具。政策性银行由与其经济产业领域相对应的政府部门来进行管理。例如，国家开发银行由国家发展和改革委员会管理；农业发展银行由农业部管理。政策性银行与政府的关系集中表现在其与财政部门的关系上，政策性银行的业务活动实质上是一种财政投融资活动。

第二，政策性银行与中央银行的关系。中央银行一般不直接管理政策性银行，与商业银行相比，政策性银行与中央银行的关系相对松散。但是政策性银行开展业务应与中央银行的政策目标相一致，中央银行也应给予政策性银行以必要的支持与指导。

第三，政策性银行与商业银行的关系。政策性银行与商业银行之间的关系是平等关系，但是又有一些差异、互补和配合。商业银行以营利为目的，其开展的业务范围种类多样，占我国金融业务的绝大部分。而政策性银行不以营利为目的，其所开展的业务范围是商业银行无法承担或不愿承担的领域，两者不存在竞争性，但有互补性和配合性。

从法律的角度看，政策性银行是一个独立的法人，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束，但它作为实现政府特定政策目标而设立的金融机构，它的经营深受政府部门宏观决策与管理行为左右，其自主经营权不可能完全实现，只能是为政府特定经济政策、产业政策服务的特殊金融机构。^[5]

五 中国的三大政策性银行

（一）国家开发银行

1993年，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出创建政策性银行。1994年3月，我国组建了国家开发银行。设立国家开发银行的主要目的是，一方面为国家重点建设融通资金，保证关系国民经济全局和社会发展的重点建设顺利进行；另一方面把当时分散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权，并要求其承担相应的责任与风险，以防止盲目投资，重复建设。

2008年12月，国家开发银行改制为股份制银行。改制后的国家开发银行股份有限公司主要从事中长期信贷与投资等金融业务，其主要任务是为国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持，业务范围包括吸收除居民储蓄存款外的公众存款，以及发放短期、中期和长期贷款等。改制后的国家开发银行成为我国继工、农、中、建行之后的第五家大型国有商业银行。改制后的国家开发银行仍然承担着政策性银行的职能，并在全球金融发展的浪潮中探索政策性银行改革和发展的新形式。

（二）中国进出口银行

1994年7月，我国组建了中国进出口银行。在对外经济贸易扩大，运用补贴以施加特殊保护、促进出口的办法已经过时的背景下，成立进出口银行，主要是为了按国际惯例运用出口信贷、担保等通行做法，扩大机电产品，特别是大型成套设备和高新技术、高附加值产品的出口，合理促进对外贸易的发展，创造公平、透明、稳定的对外贸易环境。

（三）中国农业发展银行

1994年11月，我国组建了中国农业发展银行，农业是国民经济的基础性行业，我国农业的发展尤其是基础设施是较为落后的。一些农产品的生产、收购、销售、储备，很大程度上需要国家的支持。所以，为了集中财力解决农业和农村经济发展的合理的政策性资金需要，促进主要农产品收购资金的封闭运行，国务院决定成立中国农业发展银行。