第一节 金融体制与金融立法

一 金融体制

金融体制是指一国确立金融监督管理机构和金融业务机构的法律地位、职责权限、业务范围，协商其相互关系而形成的基本制度，具体包括金融机构组织体系、金融市场体系、金融监督管理体系和金融制度体系。国内外许多研究均认为，目前世界上存在着两种代表性的金融体系：一是以英美为代表的市场主导型金融体系；二是以德日为代表的银行主导型金融体系。

西方国家的金融体制是在商品货币经济长期发展过程中逐渐形成的。目前，西方发达国家和地区已经形成了以国家金融监管部门为监督中心，以商业银行和证券机构为主体，信托、保险等其他金融机构相互共存的，以货币、证券和保险等市场为纽带的金融体制。由于各国政治、经济以及金融发展情况的差异，社会历史背景和文化条件的不同，各国的金融体制也不尽一致。西方国家主要的金融体制及其特征如下。

（一）美国的金融体制及其特征

美国的金融体制由联邦储备体系（中央银行体系）、联邦证券交易委员会、商业银行、投资银行、养老基金、政府专业信贷机构等金融机构组成，与双重分权制的联邦政体相联系。其特点有以下几个方面。

1.双轨注册制

双轨注册制是指在美国，金融机构既可以在联邦金融管理机构注册登记，也可以在各州的金融管理机构注册登记，形成所谓的双轨银行制。美国联邦政府货币监理局从1863年起作为国民银行的注册管理和监管部门，各州政府亦有权依州银行法接受金融机构的注册登记，并对登记的金融机构实施监管。就商业银行而言，既可以在联邦政府货币监理局注册领取执照，接受其管理成为国民银行，又可以在各州的金融管理机构注册领取执照，成立州银行。

2.多头管理制

美国对金融机构的监督和管理是通过多家机构进行的。仅联邦一级的金融监管机构就有八个，各州也有相应的金融监管机构。其中对银行的监管在联邦一级有三个机构，分别是：财政部货币监理局，主管国民银行的注册登记事宜；联邦储备体系，对会员银行及银行控股公司进行监管；联邦存款保险公司，对参加存款保险的所有银行实施监管。此外，州银行还要受到各州银行监理官的管理。然而，这种模式下的多元化管理体制，衍生出了诸多弊病，如职能分工模糊，各机构管理松紧不一等，亟待解决。

3.单一银行制

1863年颁布的《国民银行法》及其后的几部银行法均作出规定，国民银行不得跨州开设分支行，各州银行主管当局也禁止或限制银行设立分支机构，据此单一银行制度便已形成。因此，美国银行有着数量众多、规模普遍较小的特点。然而，随着控股公司的产生及不断发展，自20世纪80年代后美国立法便逐步放宽了对此方面的限制，对单一银行体制已有所突破。

4.业务分离制

1933年《银行法》确立了银行业务、证券业务与保险业务的分业经营的格局，认定商业银行只能从事中短期贷款、存款和买卖政府债券等银行业务。同时，投资银行、储蓄贷款协会、信用合作社、人寿保险公司等金融机构也不能从事活期存款和工商信贷等商业银行业务。但至20世纪70年代，市场竞争促使金融机构创新金融活动，使金融业务的界限模糊化。于80年代到90年代间，美国政府鼓励并推动金融领域内跨市场的多元化经营和收购兼并活动，国会并于1999年通过了《金融现代化法案》，规定允许混业经营，故而结束了金融分业经营体制。但在长期分业经营体制中发展起来的银行控股公司、金融控股公司已然成为美国金融体制中的一种重要的金融组织形式。

（二）英国的金融体制及其特征

英国的金融体制主要由中央银行（英格兰银行）、清算银行（商人银行）、商业银行（或称承兑所）、贴现银行和其他金融机构（包括保险公司、信托投资银行、国民储蓄银行和信托储蓄银行、房屋互助协会、伦敦票据交换所及证券交易所）等构成。英国的金融体制具有以下特性。

1.商业银行为典型的“总分行制”

英国是西方发达国家中最早走上自由竞争和集中垄断道路的国家之一，其银行业的集中和垄断尤为显著。相对于单一银行制的总分行制，其特征是总行设在大城市，分支机构遍设国内外，少数几家清算银行主导全国的存贷款等金融业务。

2.银行体系的“二重性”

英国的银行体系从组织形式和业务经营上有明显的“二重性”。从组织形式上来看，英国银行体系分为两种形式：一种是拥有众多分支机构的清算银行；另一种是不设分支机构的单一银行。从业务经营上来说，以银行接受存款的平均数额和货币种类进行分类，英国金融机构通常分成两类：一是零售银行，也称一级银行，直接面对社会公众；二是批发银行，又称二级银行，主要向大型公司企业和国家的公共机构办理大额外币融资业务。

3.外国银行是英国金融体系的重要组成部分

伦敦是世界上最早和最重要的国际金融中心，同时也是重要的黄金市场、外汇市场和欧洲货币市场。英国对外国银行的设立条件和业务活动采取较为宽松的鼓励政策，因此，外国银行纷纷在伦敦设立分支银行机构、附属机构和合资银行等。由此，外国银行成为英国金融体系的重要组成部分。

（三）德国的金融体制及其特征

德国的金融体制由德意志联邦银行（中央银行）、商业银行、储蓄机构、信用合作银行和专业银行构成。中央银行享有较高的独立性，具有独立制定与执行货币政策的职能。其特征主要有以下几个方面。

1.商业银行实行全能银行制度

商业银行实行全能银行制度，是指所有银行可以从事全面的金融业务，包括全面的存贷款业务、全面的证券业务以及支付清算业务和其他业务。德国商业银行的全能化与其他多数西方国家业务分离制度有显著区别。

2.商业银行与企业关系密切

德国的商业银行与企业、金融资本与产业资本紧密结合。具体表现在：第一，商业银行参与资本直接控制工商企业，银行通过购买企业股票实现资本参与，20世纪80年代末德国银行持有股份企业资本总额20%的股份，大量大型企业被银行控制。第二，银行与企业在人事上密切结合，银行和企业相互在对方的监事会及董事会等决策机构派驻重要人物代表。第三，随着银行与工商企业之间的资本结合和人事联系的深入加强，商业银行与企业组成垄断财团，这些财团资本雄厚、实力强大，成为德国的重要经济支柱。

（四）法国的金融体制及其特征

法国的金融体制历经演变，十分庞大而复杂。其金融体制可以概括为以中央银行为核心、商业性金融机构为主体、政策性金融机构为补充的体系，具体包括法兰西银行、金融市场管理局等诸多监管机构、商业银行、会员制的互助与合作银行、专业信贷机构等。其中成立于1800年的法兰西银行是法国的中央银行，最初只是作为一家私人银行开展一般业务，后来逐步演变成中央银行，1946年国有化后转变为官方银行。而以吸收公众存款，经营包括贷款在内的银行业务的法国商业银行，其金融体系主要由在国家信贷委员会注册的存款银行、实业银行、中长期信贷银行等组成。对于专业金融机构，它主要由若干官方和半官方所有的专业性金融机构以及由政府领导、受政府控制与影响的部分互助合作性质的金融机构等组成。法国的金融体制特征有以下几个方面。

1.政府直接干预下的银行体制。从二战后的银行国有化到1982年再度掀起的银行国有化浪潮，再到90年代后国有商业银行的私有化，法国政府对银行体制发展都进行了广泛的干预。这种政府干预在一定程度上刺激了法国经济的发展，特别是在二战后的经济恢复和重建中发挥了重要作用，但也直接导致了国家资本的过度集中垄断，影响了市场的有效竞争。事实证明，对国有商业银行的过度扶持和保护，并不利于国有商业银行经营能力和经济效益的提高，反而助长了其运行的低效率和不良经营状况。

2.独立性不足的中央银行。虽然法兰西银行是法国的中央银行，但其独立性远不如美、英、德等发达资本主义国家的中央银行。美、德的中央银行直接对国会负责，而法兰西银行在许多方面要听命于财政部。在执行重大政策时，需经财政部批准，包括对外签订国际间金融性协定都要征得财政部同意，法兰西银行的财务计划指标、决算等都需经财政部审核。法国对金融体系的管理机构与其他国家有很大的不同，法兰西银行不是唯一的金融管理当局，法兰西银行需与国家信贷委员会、银行管理委员会、银行规章委员会、信贷机构委员会共同执行监督管理。

3.私有化过程中的国有商业银行。20世纪90年代以后，伴随着法国经济私有化浪潮的兴起，国有商业银行私有化已成必然之势，但由于国有商业银行经营不善且资本规模庞大，实现国有商业银行私有化所面临的困难是可想而知的。

二 金融立法

金融是经济的核心，渗透于现代经济的方方面面，特别是金融市场运行和金融监管所涉及的系统性风险，对经济和社会生活具有重大的影响力，而金融市场和金融体系的健康稳健的运转离不开法律的规范和保障。在现代市场经济条件下，金融法律制度既覆盖传统的银行存贷款、结算、保险、票据、担保等业务，也涉及证券、期货、外汇、信托投资等新兴业务；既要从商事法律制度的角度对参与金融活动的平等主体之间的金融交易及其关系进行调整，也要从公法的角度对金融市场准入、金融风险防范以及处置等金融监管方面进行规范和引导。因此，金融法律制度是一个涉及多方利益和市场经济活动重要领域的相对独立的体系。

在金融法律制度中，最为重要和基础的是金融立法。金融立法是指国家为指导和管理金融行业，依照其职权范围，按照法定程序制定、颁布、修改和废止金融法律、法规的全部组织活动。既包括立法机关的金融立法活动，也包括被授权的其他国家机关的金融立法活动。

（一）金融立法的发展

金融是在商品生产和交换基础上产生和发展起来的，是商品经济高度发展的产物，是现代经济的核心。金融法同其他法律部门一样，都是基于调整一定的社会关系的需要而形成并发展起来的。现代意义上的金融法产生于金融产业形成之后，是资本主义商品经济和信用活动的高度发展、银行等金融机构大量涌现的产物。1587年，在当时地处东西方商业贸易中心的意大利城市威尼斯出现了第一家银行——威尼斯银行。其后的1694年，在伦敦组建了世界上第一家股份制银行——英格兰银行。一般认为，1844年英国国会通过的《英格兰银行条例》（又称《皮尔条例》）是世界上第一部银行法，也是第一部专门性的金融法律规范。继英国之后，法国、德国、瑞典、美国、日本等市场经济国家，先后制定了有关银行的法规，包括普通银行法和中央银行法等金融法律。

银行金融机构的出现，大大深化了金融活动。18世纪在美国出现了信托投资公司。19世纪70年代至20世纪初，基于股份公司的大量建立和国债制度的发展势头，证券交易所纷纷建立，财务公司、租赁公司、证券公司大量出现，存款、贷款、汇兑、信托、票据、证券、保险等金融业务蓬勃兴起。商业信用、银行信用、国家信用、民间信用、国际信用同时交替，极大地加快了货币流通和社会资金周转。与此同时，各种融资关系亦日益复杂化，客观上要求统一的、权威的行为规范来进行调整。因此，市场经济的发达国家先后制定并颁布了票据法、证券法、保险法、信托法等各种专门法，专门负责调整各类金融关系，以便形成一个完整、系统的法律体系。在金融立法方面，英美法系国家亦多采用成文法形式予以统一规范，彰显出各国对金融立法和金融活动的高度重视与极大关注。发展中国家和不发达国家在金融立法层面，受发达国家法律文本和金融立法模式的影响较大，进行着有益的法律移植活动。

1.银行立法

银行法是金融法的基本法。在立法形式上，各国银行无外乎有两种方式：一种是混合式，即中央银行和普通银行统一立法，统称为银行法；另一种是分立式，即分别单独制定中央银行法和普通银行法。目前，绝大多数国家采用分立式立法。中央银行法明确规定中央银行的组织和行为，规定中央银行的性质、法律地位、组织体系、权利及义务及其与政府和经济管理部门的关系等，这有利于发挥金融调控经济、实现融通资金的宏观调控功能。普通银行是各国金融体系中的主体，肩负着社会经济发展中资金供给和调节的作用，存在意义重大。因普通银行主要是指商业银行，对此，大多数国家立法中将规范普通银行的立法称为银行法或者商业银行法。

2.货币立法

货币法是各国最早的金融法内核之一。由于货币的发行及流通管理一般都是由中央银行统一负责，故大多数国家的货币立法内容常见于中央银行法之中。同时制定一些单行货币法规作为补充规定，而单独进行货币立法的国家较少。一般而言，各国的货币法都规定了本位货币及其单位、货币形态、货币铸造权及发行权的归属、货币发行限额、货币的发行流通范围、货币的保护等内容。

3.证券立法

证券法是调整直接金融关系的主要法律形式，随着直接金融在整个社会资金流通中比重的提高，证券立法的重要性就越发明显。美国是世界上最早进行证券立法的国家。

4.票据立法

票据法是调整商业信用的法律制度。票据立法最早起源于法国路易十四时期的《陆上商事条例》中关于票据的规定。法国、德国、英国的票据立法形成了近代世界三大票据法系。

5.信托立法

法律与社会密切相关，相互影响，相互作用。随着信托业的迅速发展，西方各国纷纷从信托层面制定法律进行规范调整，其中英国和日本的立法最为系统和完备。

6.保险立法

保险是一种用集中起来的保险费建立保险基金，用于弥补特定危险事故或人身约定事件的出现所造成损失的经济补偿制度。日本最早制定实施《保险法》，英国于1974年颁布了《保险合同法》，美国各州亦制定了保险法规，其中1939年的《纽约州保险法》最为完备。基于保险尤其是人寿保险在市场经济中发挥着重要作用，各国通过保险立法对保险业、保险合同等均有较为详尽的规定。

（二）金融立法的发展趋势

第二次世界大战后，西方资本主义市场经济快速发展，国际贸易愈加活跃。特别是80年代以后，随着现代科学技术如电子信息、网络技术的发展以及在金融领域的广泛运用，加之各国政府对金融业的宽松管制，金融业的发展出现了一个崭新的发展局面。经济全球化、贸易自由化、金融市场一体化进程的日益加快，都促使金融立法在金融体制的改革中占据了越来越特殊的重要地位。具体来看，金融立法的发展趋势主要表现在：

1.鼓励公平竞争

鼓励公平竞争是市场经济条件下国家对各市场主体的基本原则。随着金融自由化的深入推进，各国对金融业的管制都实行了较为宽松的政策，鼓励金融市场进行公平竞争。然而，金融市场的竞争是与一般市场自由放任的竞争不同的有限制的竞争。从世界范围看，各国对金融市场的竞争都存在着不同程度的规范度和限制，一方面对市场准入采取严格的标准和条件进行限制，实行许可制；另一方面，许多国家对金融主体业务交叉有明确界限，在实施分离制的国家，商业银行与投资银行的经营业务范围不可任意打破。

2.加强宏观调控

加强宏观调控是各国金融立法的具体要求和调控国民经济的需要，有利于更好地发挥金融的应有地位和作用。美国联邦储备系统是独立性很强的一种模式，它不隶属于政府体系，而是直接向国会负责，可以独立地制定和执行货币政策，无须接受政府的行政命令，不受政府的干预，这就极大地加强了中央银行对货币信用的调控能力。

3.防范和化解风险，保障安全

安全性强调金融机构追求业务经营的长期稳定和最大限度地减小损失甚至免遭损失。经济安全是现代法律所追求的重要价值目标之一，防范和化解风险，保障安全是金融业经营的一项基本要求。因此，各国立法者在鼓励公平竞争的同时，亦注重业务经营的安全性。在立法上主要表现为：加强对金融机构的设立标准和条件的审查力度、有效执行存款准备金制度以及建立存款保险制度等。