功能性分权:中国的探索
上QQ阅读APP看书,第一时间看更新

第三节 广义政府:中国功能性分权的对象

在美国等西方国家,“国家”包括立法机关、行政机关和司法机关,分别行使立法权、行政权和司法权。随着这种研究视野传入中国,中国学者也多在这一层面上进行研究,探讨三种权力的属性以及三种权力之间的关系。但实际上,中国场景中的“国家”抑或是“政府”的概念应该得到扩展,这是因为中国共产党在整个公权力体制中处于核心地位,甚至是公权力主体之一,不将中国共产党纳入公权力体系是脱离实际的。基于此,功能性分权的对象应该是包括中国共产党在内的整体性的公权力体制,亦即本书所指的“广义政府”。本节就试图从中国公权力体制的真实运行出发,详细描述中国功能性分权体系的核心对象——广义政府,包括其整体性特征、内部结构与外部关系等。

公权力体制是一国公权力的组织形式,公权力主体的范围大小、公权力主体间的关系差异会形塑完全相异的体制运行逻辑。当前,在中国政治学理论研究中,通常会以“党和国家”及其相关概念来描述中国的公权力体制,“党和国家”的概括为我们理解中国公权力体制提供了一些启发,即中国共产党对于中国公权力体制的特殊意蕴与重要作用,指明了中国共产党体系和国家体系的特殊关系等。然而,这种概括也会给我们的认识带来误解。

第一,“党和国家”的概括存在西方政党理论的特定知识含义,无法直接地体现出中国共产党与西方政党的本质区别以及中国共产党与国家体系的整体性特征。具体来说,在当代中国社会科学体系中,政党的概念源于西方,在西方政党理论的视野下,政党的根本目标是通过竞争夺取政权。与之不同,中国共产党执政后就不存在政党竞争与夺取政权的压力,其基本任务是组织国家建设、领导国家治理、推动国家发展,这就形成了中国共产党与西方政党基本性质的差异。除此之外,在西方政党理论中,政党具有代表和表达两个功能,[55]扮演着选举工具的角色。而从实践来看,中国共产党不仅具有代表、表达功能,更为重要的是行使着国家职能与国家权力、具有参与国家治理的功能,在实践中发挥着整合、分配、引领的作用,[56]党在对价值的权威性分配中具有不容忽视的影响力。从政党与国家产生的先后顺序来看,以英国、美国为代表的西方国家,政党后于国家诞生,诞生于议会中的意见与利益分歧,不同政党代表不同的利益群体,这意味着其政策倡导的偏向性;而中国共产党先于新中国诞生并靠革命手段“缔造”了国家、领导了新中国建设,这赋予了政党内在的“国家身份”,[57]而非部分群体利益的代表,从而使得中西方政党与国家的关系天然地存在差异。此外,从政党的属性来看,中国共产党在实践中也体现出双重属性:一是政治领导属性;二是公共治理属性。政治领导属性体现为党的执政能力,具体是指党的全面领导与协调各方;公共治理属性则超越了一般政党理论的范畴,体现为党的施政能力,党行使着管理国家事务与社会事务、解决公共问题的政府治理职能。[58]因此,在中国只有“将政党带进国家”,认可中国共产党是作为公权力的要素,才能构成一个完全的公权力概念。[59]综上所述,无论从政党的性质还是政党的功能来看,中国共产党与西方政党都有着本质的区别,中国共产党体系与国家体系形成了紧密的整体性关系。

第二,“党和国家”的内核是政党与国家相融合的政治形态,但这描述的是领导体制、治理体制,抑或是组织结构,体现的是党和国家之间的职能划分还是权力配置,政党和国家的运行逻辑是同构的还是异构的,这些都无法从这些学术概念中得到较为清晰的回答。

第三,“党和国家”的概括存在对象不明确的嫌疑。实践中,中国共产党在企业、学校、第三部门中设立的党组织并不属于公共治理的主体。从国家与社会二分这一社会科学研究的经典分析框架出发,可以发现中国共产党不仅渗入了国家,也渗入了社会。从这个角度,可以认识到中国共产党的双重属性,即国家意义上的党和社会意义上的党。国家意义上的党即“党和国家”“党政体制”等概念中所指的“党”,如××市委、××区委等;设置在企事业单位中的党组织则属于社会意义上的党,如阿里巴巴党委、××大学党委等。党和国家关系中的“党”指的是国家意义上的党,党领导国家建设、参与国家治理、推进国家发展。换言之,社会意义上的党不行使公权力,与国家不是同一层次上的概念,而是属于社会的范畴,但“党和国家”这一概念无法体现这一重要的现象。

因此,“党和国家”的抽象概括不能客观、准确地描述中国的公权力体制。为了纠正、消除“党和国家”相关概念带来的误解,我们提出“广义政府”这一整体性概念来替代“党和国家”的概括,以更为准确、客观地描述、理解中国整体性的治理体制。“政府”这一概念应该有三种不同的理解:第一是指行政机关(government),在中国是指各级人民政府。在传统的公共行政研究中,政府概念多指行政机关。第二是指国家(state),实际上指的是西方意义上公权力体系(public power system),所对应的是私权力体系(即市场和社会)。第三指广义政府,是中国特色的公权力体制,是对“党和国家”的整体性概括。[60]那么,广义政府中党和国家的整体性关系如何体现?[61]广义政府的独特性与运行逻辑如何?这些正是本书试图回答的问题,对这些问题的探索旨在更为客观地认识真实的中国公权力体制。

一 广义政府:“党和国家”的统合整体

在现代政治中,政党与国家的关系问题是一国发展的重要问题。在中国,中国共产党体系与国家体系在公共治理维度形成了有机的统合整体,即广义政府。那么,何谓统合整体?整体是多个部分以特定的结构、形式相互联系与作用的不同于部分的新的属性和规律。路德维希·冯·贝塔朗菲提出了一般系统论。在他的一般系统论中,“涌现”(emergence)是核心概念,在某种意义上就是“整体大于部分之和”,即当且仅当成为系统整体时才具有特定功能,任何部分都不具有。一般系统论还认为系统是由相互作用的诸要素组成的复合体,任何部分的行为都要受整体的约束。黑格尔也在《法哲学原理》中论述了整体与部分的辩证关系,他指出整体高于个别环节,但若整体离开了个别性和差异性,其整体也无从谈起。本书所论述的党和国家的统合整体,即指党和国家之间有机的、系统的整体性关系,在整体性关系之下存在功能分工与运行逻辑的差异性。换言之,从公共治理的角度来看,广义政府意在强调中国共产党与国家体系同属于一个治理体系,在同一治理体系中发挥各自的功能。需要说明的是,广义政府不是一个范围上的概念(即所谓广义的政府),而是一个带有组织与关系属性的概念。那么,何谓同属于一个治理体系?我们试图从“结构”和“过程”两个维度来考量。

(一)广义政府的结构整体性

治理结构是静态的治理体系。广义政府意指党和国家同属于一个治理结构,二者根本的行为目标具有一致性,其组织体系有着直接的结构关系,具体可以从以下两个方面展开论述。

第一,中国共产党与西方的政党有根本的区别,不能以西方政党的角色看待中国共产党的政治地位。在美国,包括民主党、共和党在内的各个政党之间存在着激烈的竞争关系,夺取政权是各个政党最为重要的且排他性的目标,这就决定了这些政党无法融为一个结构为同一目标而努力。在中国,自从中国共产党执政后各民主党派就没有政党竞争及夺取政权的目标,而是在中国共产党的领导下参与国家治理,因此中国共产党与其他民主党派的目标一致,是协商合作的关系,同属于一个治理结构。中国各民主党派在章程里都明确接受中国共产党的领导,是中国特色社会主义的参政党。

第二,不同于西方政党与国家的相对独立关系,中国共产党全面嵌入国家体制之中,同体化于一个治理结构。在美国,包括民主党、共和党在内的各个政党最为重要的目标和任务就是夺取政权、推送党员进入国家机关。而美国国家体系的核心目标是保证公共治理的效果,政党与国家体系的目标存在较大的差异,基于此产生的各种行为面向也就显著不同。更进一步,即使某一政党占据了国会两院的多数席位和总统职位,也不能描述政党与国家同体化于一个结构。这是因为政党没有掌握人事权以及对国家机关直接施行决策等任何一种公共权力,只能通过党员间接地对公共治理产生影响,无法产生直接影响。总之,美国政党与国家体系是在相互分离的基础上探讨政党嵌入国家体系的。在中国,中国共产党与国家体系在治理结构中有直接的衔接性,形成了“以党领政、党政分工”的党政关系,[62]中国共产党借助党义(意识形态)、党章(纲领和组织架构)、党规(纪律、规章和制度)、党组(中央、地方和基层组织)、党员(政治精英分子)治理国家与社会。[63]这一直接的衔接性还体现为党对国家的政治领导、组织领导、思想领导等。[64]从方式来看,党对国家的领导兼具体制内与体制外两种方式,体制内领导的方式主要通过党员在国家机构中任职以及在国家机构中设立党组织来实现,体制外领导的方式主要通过党对国家主要干部组织人事权的把控、对国家重大决策的把控以及党委的集体领导体制来实现。[65]总之,中国共产党通过组织嵌入和个人嵌入的方式将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等深层基因植入国家体系,从而形成较强的内在统一性。此外,党政体制塑造基层执法、政党组织社会等的研究也体现了中国共产党与国家体系在治理体制中的整体性。换言之,在当代中国的治理实践中,执政党和国家体系并非独自运行、各成一系,而是形成了党政统筹协同的治理结构。[66]

(二)广义政府的过程整体性

治理过程是动态的治理体系。阿尔蒙德将政治过程看作政治要求和支持的输入到权威性政策输出的转换过程,并指出这一过程由四个方面组成,分别是利益表达、利益综合、政策制定、政策实施。[67]基于此,广义政府所指的党和国家同属于一个治理过程,是指中国共产党和各个国家机关同属于利益表达、利益综合、政策制定与政策实施的政治过程。在这一过程中,中国共产党和各国家机关共同参与、完成同一项公共事务。具体来说,在国家重大发展事项的规划、决策以及实施的过程中,中国共产党和国家体系都参与其中,各有分工。以五年规划为例,在其制定过程中,党委、人大机关、人民政府等相关机关都会进行实地调研,开座谈会进行意见的搜集与综合。而后,党委《建议》起草小组制定《建议》稿,人民政府发改委依据《建议》稿编写《纲要(草案)》并对其进行实时调整。《纲要(草案)》编制完成后提交党委审定,审定之后提交人民代表大会进行表决,人民代表大会有权对其内容进行调整。表决通过后,由人民政府制定职责分工方案,人民政府各部门依据该方案进行五年规划的实施。从五年规划的整个过程可以看出,中国共产党和各个国家机关同处于五年规划这一制定、实施的过程中,形成了整体性的关系。除此之外,从近年来推进的党和国家机构改革、监察体制改革以及监察法的制定过程中,也可以看出中国共产党和各个国家机关都在同一政治过程中,发挥各自的功能。

(三)广义政府整体性的文本表达:以党和国家机构改革为线索

党的第十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》之后,公共治理层面中国共产党和国家(机关)关系的整体性特征愈加明显,治理主体的整合、治理职责的归总、治理功能的分工等更加明确。就其具体表现而言,主要可以分为三种:政党直接治理、政党引领治理和政党国家合作治理,这三种表现都体现着广义政府这一整体性的治理体制。可以说党政机构改革实现了党和政府管理职能的进一步整合,为有效管理奠定了重要的基础。[68]

第一,政党直接治理,即中国共产党直接对公共事务进行治理,其主要形式是将原隶属于国家体系的部门划归党的部门进行直接治理。在《深化党和国家机构改革方案》中,政党直接治理体现在中央组织部统一管理公务员工作、中央宣传部统一管理新闻出版工作和电影工作、中央统战部统一管理宗教工作和侨务工作等。在这其中,党的部门对于具体事务的管理不是宏观的领导,而是落到实处进行具体的事项治理。以中央组织部统一管理公务员工作为例,在公务员管理方面中央组织部的主要职责就包括“统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等”[69]。以上所述,足以体现政党以直接治理的方式嵌入公共治理体制,成为广义政府的关键组成部分。

第二,政党引领治理,即中国共产党通过归口管理、委员会、领导小组以及党组等形式对国家机关及其部门进行引领式的间接治理。在《深化党和国家机构改革方案》中,主要体现在中央统战部统一领导国家民族事务委员会、组建中央全面依法治国委员会并将其办公室设在司法部、组建中央审计委员会并将其办公室设在审计署、组建中央教育领导小组并将其秘书组设在教育部。政党引领治理也并非只是思想领导等,而是以切实的治理行为影响公共治理进程。以中央审计委员会为例,作为决策议事协调机构其主要职责是“审议审计监督重大政策和改革方案,审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,审议决策审计监督其他重大事项等”[70]。此外,在国家机关中设置的党组实际上也是政党引领治理的体现。

第三,政党国家合作治理,即中国共产党与国家机关共同参与公共治理,最常见的方式是合署办公、一个机构两块牌子等。在《深化党和国家机构改革方案》中,主要体现为组建国家监察委员会并和中央纪律监察委员会合署办公、组建新的中央党校(国家行政学院)并实行一个机构两块牌子。“统筹设置党政群机构,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。”[71]政党国家合作治理的形式为治理行为的推进提供了条件,一方面扩大了治理主体的权威性,另一方面也增添了治理方式的可选择性。实践中,政党国家合作治理的形式在职责整合的基础上提高了组织效能。总之,以党和国家机构改革为线索,可以清晰地看到广义政府内部中国共产党和国家机关整体性关系之下的职能分工,而非组织的并列甚至对抗。[72]

二 广义政府内部的主体间关系

整体性本身内含着统一框架下的政治分工与协作关系,中国共产党和国家体系同处于一个治理体系,形成了广义政府。那么,在这一体系中,党与各国家机关的关系具体如何?本书试图将中国共产党和各个国家机关的关系置于决策、执行、监督、协调的功能性分工框架中,以便于理解当代中国整体性治理体制的概貌。需要说明的是,任何一个权力主体与其他主体的关系都是极为复杂的,本书试图将这种复杂的关系简化,以实践为基础抽象出最为本质的关系,抓住其根本特征。

(一)党与人大:决策的协同与制约

在当代中国,理顺党与人大的关系是处理好党与国家体系中其他权力机构关系的前提和关键。[73]实际上,在广义政府内部,各级党委和各级人大共同组成了决策结构,行使决策权。[74]在这一决策结构中,党委行使决策创议权,人大行使决策审议权,[75]二者构成了决策协同和制约的关系。决策协同指的是同处于决策结构中,形成决策的互动协调关系;决策的制约关系是指二者可以在制度框架内进行决策意见的调整约束。具体来说,党委和人大的决策协同与制约关系主要体现在以下三个方面。

第一,国家机关干部人事任免。在国家机关干部人事方面,我国实行党管干部原则与人大行使任免权的制度体系。党管干部原则最根本的是按照党的干部路线、方针和政策使用干部,在实践中最突出的体现是向国家机关主要职位推荐党员,行使举荐权。人大行使任免权则是在人民代表大会及其常务委员会上对党建议的国家机关领导人选进行依法选举任命。从制度体系本身来看,党管干部并不意味着党直接任命干部,在这个人事任免体系中,人大依据法定程序有可能出现党举荐的候选人未获投票通过,这种举荐与任免的人事决策形塑了党与人大在决策结构中的协同与制约关系。

第二,重大事项决策。我国宪法确立了人民代表大会“国家权力机关”的法律地位,行使重大事项决定权。在实践中,党对于重大事项有决策创议权。例如,在五年规划的制定过程中,党与人大都参与其中。其中,党委负责制定《中共中央关于制定国民经济和社会发展第××个五年规划的建议》(以下简称《建议》),全国人大对依据《建议》编制的《纲要(草案)》进行表决。全国人大在表决之前有权对《纲要(草案)》的内容进行修改。地方五年规划制定过程中党与人大的关系也大抵如此。据此可以看出,在五年规划这一重大事项中,党委和人大通过《纲要(草案)》的修改形成了事实上的决策协同与制约关系,共同确保决策的科学性。

第三,国家法律制定。在中国,许多国家法律的制定过程也是党与人大共同决策并体现协同与制约关系的过程。以《中华人民共和国监察法》的立法过程为例,2016年10月27日,党的十八届六中全会闭幕当天,中央纪委负责同志即率队来到全国人大机关,对接监察法立法相关事宜。“中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会,抽调两边骨干力量,共同组成国家监察立法工作专班,按照党中央要求,密切配合,迅即开展工作。”2017年6月15日,习近平总书记主持中央政治局常委会会议,审议并原则同意全国人大常委会党组关于监察法草案几个主要问题的请示。2018年2月8日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取了全国人大常委会党组的汇报,原则同意《关于 〈中华人民共和国监察法(草案)〉 有关问题的请示》并做出重要指示。根据党中央指示精神,对草案做了进一步完善等。在地方层面,“重要事务引起地方党委注意后,经过内部程序在党委常务会议或党政联席会议上被决定作为重点工作开展专项整治。其后,地方人大或政府会以法规、规章的形式在制度层面解决专项整治的依据问题”[76]。从这些举措中都可以看到党深度介入了国家法律制定的过程,对最终的立法决策产生了重要影响。

(二)党与人民政府:决策与执行

在宏观战略层面,党与人大共同形成了决策结构,在结构内部二者之间相互协同与制约,以提升决策质量和决策科学化水平。而中国共产党与人民政府的关系则更多地体现为决策与执行的关系。

党与人民政府的关系突出体现在党委与人民政府的关系。在实践中,尤其在地方层面,党委多行使决策权,相应的人民政府多行使执行权,对党委决策进行执行。地方各级人民政府作为地方国家行政机关,必须贯彻执行党中央和各级地方党委制定的路线、方针和政策,依法保障党中央或地方各级党委对地方重大事务的决定权。各级地方党委就地方的重大事务进行讨论并做出决定,形成重要决策部署,由地方政府执行。[77]房宁也指出中国共产党对各级人民政府的领导方式之一就是各级政府需执行党委的决策,各级党委是处理本地区、本部门、本单位事务的决策机构和指挥中枢。[78]人民政府体系作为党的战略决策行政实施体系,是党和国家决策的执行主体。[79]唐亚林认为实践中中国共产党和政府之间形成了决策与执行的高效互动模式,中国共产党的功能在于“负责重大方略和政策的决策和监督,而政府主要负责党的重大方略和政策的执行以及提高政府的行政绩效与民众的满意度,并将执行中存在的问题及时反馈,以利于宏观决策的随时随机调整,形成‘党的决策权—政府的执行权’互动模式”[80]。确保“党与人民政府”形成“决策—执行”关系的机制主要是集体领导和个人分工负责相结合的党委制,党委常委是党委的决策核心,政府主要领导又是党委常委的成员。在这样的组织和决策体制下,就形成了人民政府的重要决定首先必须通过党委常委的集体讨论决定。[81]总之,在中国的政治实践中,中国共产党掌握着核心决策权,发挥着战略领导和决策中枢作用;政府体系作为党的战略决策的行政实施体系,是执行主体。[82]

党和人民政府最本质、最抽象的关系是决策与执行的关系。需要说明的是,此处的决策与执行具有相对性,且仅是在横向权力关系上讨论的,加入纵向权力关系则会更加复杂。另外,党中央和地方党委的决定具有宏观性,而具体的行政决定、专业性事务决策则由人民政府负责。换言之,重大决策权归属党委,非重大事务和执行范围内事务决策权由同级人民政府掌控。

(三)党的纪委与国家监委:合力监督关系

我国有两套专司廉政监督机关,即各级党的纪委和新成立的各级监察委员会。其中,纪委是中国共产党的纪律检查机关,监督对象为中国共产党党员;监察委员会属于国家机关,监督对象为所有行使公权力的公职人员。党的纪委与国家监委合署办公,在体制上使得党的监督力量与国家监督力量之间形成了合力监督的关系,发挥监督力量的整合效能。

监察体制改革之前,国家权力体系中虽然存在着较多的监察监督力量(如行政监察机关、预防腐败局、检察机关等),但这些力量呈现出分散化、碎片化的特征,降低了监察监督的权威性,导致监督部门间分工与协调不顺,造成权力运行成本过高、综合效能低下。此外,纪委、行政监察机关查办案件的证据不能直接为司法机关所用,这也带来了过高的监督协调成本。监察体制改革之后,将行政监察部门、预防腐败局和检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权以及职务犯罪预防等部门的监督职能整合至新成立的监察委员会,力图破解监督机构多头、力量分散的问题。党的纪委与国家监察委合署办公为广义政府监督力量的整合奠定了基础。

总之,监察体制改革以后,监察委与纪委合署办公,原来纪委职能达不到或无法实施的地方,现在监察委员会可以国家机关的名义依法实施。同时,监察委员会兼具违纪、职务违法与职务犯罪问题的监督、调查与处置职权,为办案提供了法律依据,在制度层面保障了各项监督措施的合法性,力图实现执纪和执法的贯通以及依规治党和依法治国的统一。

(四)党与政法:领导与协调

政法部门是国家机关的重要组成部分,主要包括公安系统、法院和检察院系统,简称“公、检、法”,是维护社会秩序的关键部门。“党管政法”是中华人民共和国成立以来经过长期的实践探索形成的制度安排。所谓“党管政法”,主要体现在中国共产党对政法工作的领导以及中国共产党通过各种体制机制对各政法部门进行部门之间的协调。

中国共产党对政法工作的领导兼具一般性和特殊性:一般性是指中国共产党对政法部门的政治领导、组织领导以及思想领导,这与党对其他部门的领导方式基本一致。特殊性是指党对政法工作的领导还体现在党的政法委与各个政法机关的关系。政法委是党的机关,而各政法机关则是国家机关,各级政法委领导政法工作并监督政法机关是否正确贯彻党的路线、方针、政策,而不是做审批具体案件、包揽司法机关的具体业务工作。[83]同时,党的政法委对多种政法力量的协调是中国共产党与政法机关关系的另一体现。具体来说,政法委对政法机关的协调主要有以下三个层面:第一,总体工作的协调。尽管公安、法院、检察院等政法机关在职责上有所分工,但鉴于其共同承担着维护社会政治稳定、维持社会秩序和社会治安的功能,需要一个统一的协调主体,对多种政法力量进行合理配置,以发挥政法效能最大化。同时,各级政法委在做出总体工作安排的时候,也需要协调各政法力量的关系。[84]第二,具体案件的协调。政法委不具体审判某一司法案件,但会为司法审判提供支持。具体来说,当遇到疑难案件或争议案件时,单一政法部门可能无法凭借自身力量进行案件的突破和解决,政法委可以通过启动多部门的联合办案和争议协调机制,促进各政法部门的沟通协调,以形成统一科学的意见,避免案件的久拖不决。[85]第三,政法委与非政法部门之间的协调。有些事关政法工作的案件,虽然在各政法部门的职责范围内,但在执法过程中,会经常牵涉其他非政法部门,如涉及刑事案件报道,要协同宣传部;涉及刑事被害人补偿,要协同民政机关和社会保障部门等,而这些协调协同工作仅靠各政法部门是很难完成的,需要政法委的统一协调,这种协调也为政法委与政法机关的协调提供了基础。[86]

三 广义政府的独特性及其与社会的双重关系

广义政府是中国特色的政府概念,包括党和国家在内的广义政府构成了中国独有的治理体系。那么,在这一治理体系内部,党和国家的运行逻辑有何差异?党、国家分别与社会构成了何种联系?

(一)集权与分权的结合:广义政府治理的独特性

作为一个整体性的治理体系,广义政府内部呈现出高度的复杂性和多样性,这突出体现在广义政府内部中国共产党与国家体系运行逻辑的差异。以最抽象的概括来说,广义政府内部体现着政党治理的集权逻辑与国家治理的分权逻辑。

政党治理的集权逻辑主要是指中国共产党对政治权力的集中统一领导。中国共产党是最高政治领导力量,实行全面领导,即党政军民学、东西南北中,党是领导一切的。在整个国家治理体系中,中国共产党居于核心地位,发挥总揽全局、协调各方的作用,[87]在党的全面领导下形成党政分工的整体性关系。形成及保障中国共产党对政治权力集中统一领导的组织机制主要有党组制度、党委集体领导与分工负责制度、归口管理制度、领导小组制度以及合署办公制度等。以党组制度为例,中国共产党在各个国家机关设置党组,党组在机关运行中发挥着至关重要的作用,有学者认为党组事实上全盘负责国家机关的工作,[88]各党组通过定期向同级党委汇报或请示工作,实现党对国家机关的领导。归口管理、领导小组、合署办公等机制也与此相似。总之,把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程,实现中国共产党对政治权力的集中统一领导。与此同时,在中国共产党体系内部实行民主集中制的组织原则,即民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,二者间形成对立统一、动态均衡、相辅相成的关系。其中,“民主”的要素主要体现在中国共产党体系内党委制度、表决制度、一定范围内的选举、上下级组织间的相互监督以及接受人民的监督等;[89]“集中”的要素主要体现在下级对上级决策的服从与执行以及向上汇报与负责的制度等。政党的集权治理可以赋予政党较大的治理灵活性和回应性,可以为公共治理领域的拓展与公共治理行为的推进提供强大的驱动力。

所谓国家治理的分权逻辑,是指国家体系在治理过程中采取了分权化的治理方式,主要体现为组织分权。组织分权表现为组织内部权力的分立属性,例如在市人民政府一级,市长负责市政府全面工作,各个副市长分管财政、教育、经贸等工作。在这种分工条件下,由于我国施行的党管干部原则,使得市长无法对多位副市长进行实质性的人事任免,从而形成了各个副市长在专业化分工事务上形成了与市长的实质性分权关系。又如,在人民政府某一部门(如某市财政局),市财政局局长也无法全权掌握副局长的人事任免,从而形成组织内部的分权关系。组织分权的基础是党管干部制度,在制度上形成了正职不掌管对副职的人事管理权。在美国,尽管在立法权、行政权和司法权的关系上形成了相互分立与制衡的分权关系,但在行政体制内部却呈现出高度集权的特征。例如,美国总统与副总统之间并无实质性的分权关系,副总统仅是一个象征性的职位,当在任总统出缺时副总统可继任,正常情况下副总统自身没有行政实权。同时,副总统兼任参议院议长,通常情况下,其在参议院不具有投票权,只有当投票出现平局时才行使最终一票。总之,美国副总统基本上不对总统产生任何实质的分权效应,总统在行政系统内集权特征明显。美国总统可以任命7000多名政府官员,包括数百名联邦法官、军事和外交领域的最高领导,其中只有500名左右需要参议院批准。同样,在美国行政部门中副职对正职的分权也较弱。当然,国家治理的分权逻辑不仅体现在组织分权,本书意在强调组织分权对于中国国家治理分权逻辑的独特性。国家体系的分权治理可以在专业化的基础上产生治理优势,以规范行为推进公共治理进程。

(二)广义政府与社会的双重关联

在传统的国家与社会关系的研究中,国家通常仅指各国家机关构成的体系(即state),而不包含政党。从中国的实践来看,党作为一种组织力量,与社会有着十分密切的关系,党的基层组织是党有效组织社会的主要机制,也是党作用于社会的组织基础和核心渠道,具有较强的渗透性和广泛性。[90]当前中国共产党在社会治理中扮演着越来越重要的角色,在最近的关于“党建引领社会建设”的研究中便可见一斑。因此,有必要从党和国家整体性角度探讨广义政府与社会的关系,分析党与社会、国家与社会的关系。总的来说,中国共产党与社会的关系与国家体系与社会的关系具有统一性,因为中国共产党与国家体系是统合整体的关系。但需要注意的是,党、国家与社会具体的联系方式存在差异,其中中国共产党借助党的基层组织与社会产生联系,国家体系则借助基层政权、群众自治组织以及社会团体与社会产生联系。

具体来说,中国共产党在社会中建立党的基层组织,通过开展党组织活动凝聚社会力量、实现对社会的领导。中国共产党的基层党组织已经设置在了学校、企业、科研院所、农村、街道社区等各行各业,这些党的组织实际上为公权力主体与社会的沟通提供了便利,也为实现党对社会的引领提供了组织基础。截至2018年底,中国共产党共有基层党委23.9万个,总支部29.9万个,支部407.2万个。[91]党与社会的紧密联系和党动员型政治的历史传统不无联系。[92]国家体系与社会联系的方式有所不同,在实践中突出体现在通过基层政权、群众自治组织以及各种社会团体建立关系。基层政权是国家与社会距离最近的组织,在城市,基层政权通常是指不设区的市、市辖区的人民代表大会及其常委会和人民政府,其派出机关为街道办事处;在农村,基层政权通常是指乡镇人民代表大会及其常委会和乡镇人民政府。国家通过基层政权实施公共政策实现对社会的治理。此外,群众基层组织虽然在理论上被界定为群众自治组织,但从其功能来看,它却充当了“国家代理人”的角色,将村民或居民组织起来进行社会治理。近年来的准行政化趋势更为明显,日益成为国家与社会之间关键的连接器,国家通过群众自治组织实现对社会的施政,社会通过群众自治组织向国家反馈民意。尽管中国共产党与国家体系和社会联系的方式存在差异,但由于中国共产党与国家的整体性关系,使得广义政府与社会的联系具有统一性,共同为公权力与私权利的互动提供制度基础。

中华人民共和国成立以来,中国形成了独特的公权力体制。在已有研究中,学者们多以“党和国家”及其相关概念来概括中国的公权力体制。这些概括一方面点明了中国共产党在中国公权力体制中的突出地位,有助于加深我们的理解;但另一方面,这些基于西方政党国家理论的概括无法准确地刻画中国的现实。因此,基于中国共产党政治实践的特征,将其融入国家体系的范畴,从公共治理的角度提出“广义政府”这一对“党和国家”的替代性的整体性概念具有重要的理论意义。“政府”一词源于“治理”,从治理的角度来理解广义政府不仅拓展了“政府”这一概念的范畴;还具有扩散性,对与“政府”相关的几乎所有议题基本上都应得到更新,如党政关系、政府与市场关系、政府与社会关系以及央地关系等。

揭示党和国家的统合整体性,提出广义政府的概念,有利于阐明中国共产党和国家体系同属于一个治理体系。在结构维度,中国共产党自执政以来便不存在与其他政党的竞争关系,中国共产党是中国政治的常量,民主党派接受中国共产党的领导;除此之外,中国共产党与国家体系在治理权力上有制度化的权力配置。在过程维度,中国共产党与国家体系同属于一个治理过程,完成同一个公共事项,这从五年规划制定以及重大改革中都可看出。从最根本的抽象关系来看,广义政府内部中国共产党与人民代表大会形成了决策协同与制约的关系,与人民政府形成了决策与执行的关系,通过纪委与监察委员会形成了合力监督的关系,通过政法委与各政法机关形成了领导与协调的关系。当然,由中国共产党与国家体系统合而成的广义政府,其内部也呈现出高度复杂性,集中表现在政党治理的集权逻辑与国家治理的分权逻辑,政党治理的集权逻辑主要是指中国共产党对政治权力的集中统一领导,国家治理的分权逻辑主要是指组织分权。

广义政府是对中国治理实践的客观抽象,体现为党和国家的整体性治理体制。广义政府可以融合政党治理和国家治理的双重优势,可以统一调动和整合不同属性的资源,使治理资源具有整体性和聚集效应。[93]与此同时,也会使得两种不同的治理逻辑之间产生冲突。再者,广义政府中政党直接治理、政党引领治理和政党国家治理也都会产生治理逻辑的适应性问题、治理主体的关系问题以及治理过程的效能问题等。例如,政党直接治理可能会存在行政事务划归政党治理之后如何协调政党治理逻辑与行政事务专业化的适应性问题;政党引领治理可能会出现设置在国家体系中的党的办公室与国家体系的关系协调问题;政党国家合作治理则需要尤其关注其权力过大和权力监督问题。总之,要认识真实的当代中国治理体制,关键在于能不能深刻地认识广义政府。客观描述、准确揭示广义政府的内在结构与运行逻辑是帮助我们认识当代中国政治的重要工作。


[1]《马克思恩格斯选集》(第1卷),人民出版社1995年版,第68页。

[2]《马克思恩格斯选集》(第4卷),人民出版社1995年版,第174页。

[3][法]埃米尔·涂尔干:《社会分工论》,渠敬东译,生活·读书·新知三联书店2000年版,第4页。

[4][英]亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上卷),郭大力、王亚南译,商务印书馆1972年版,第5页。

[5][法]埃米尔·涂尔干:《社会分工论》,渠敬东译,生活·读书·新知三联书店2000年版,第26页。

[6][古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第218页。

[7]《马克思恩格斯全集》(第5卷),人民出版社1965年版,第224—225页。

[8][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(上卷),林荣远译,商务印书馆1997年版,第242页。

[9]陈国权、张洁珺:《转变中的公共行政范式——从官僚制行政走向后官僚制行政》,《浙江社会科学》2002年第4期。

[10]张康之、张乾友:《论权力分化的启、承、转、合》,《学海》2011年第2期。

[11][美]伍德罗·威尔逊:《行政学研究》,载彭和平等编译《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版,第1页。

[12]陈国权:《论责任政府及其实现过程中的监督作用》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2001年第2期。

[13]陈国权等:《责任政府:从权力本位到责任本位》,浙江大学出版社2009年版,第3页。

[14][英]M.J.C.维尔:《宪政与分权》,苏力译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第3页。

[15][英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第91—93页。

[16]陈国权、谷志军:《决策、执行与监督三分的内在逻辑》,《浙江社会科学》2012年第4期。

[17]陈国权、毛益民等:《权力法治与廉政治理》,中国社会科学出版社2018年版,第124页。

[18]相关论述请参阅许崇德、何华辉《三权分立与议行合一的比较研究》,《法学评论》1987年第5期;[丹麦]莫恩斯·赫尔曼·汉森《混合宪制与三权分立:现代民主的君主制与贵族制特征》,欧树军译,王绍光校,《经济社会体制比较》2012年第2期。

[19]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,第220页。

[20]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第28页。

[21]相关论述请参阅房宁《西方的“三权分立”在中国行不通》,《中国高校社会科学》1990年第6期;何华辉《谈中国不能实行三权分立》,《法学评论》1990年第1期;黄卫平《社会主义政治文明与中国政治现代化》,《马克思主义与现实》2002年第4期;刘书林《试论美国“三权分立”模式的本质及局限》,《政治学研究》2010年第2期;张劲松《三权分立政体:误区、审视、否定与继承》,《浙江社会科学》2011年第2期等。

[22]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,人民出版社2007年版。

[23]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,人民出版社2012年版。

[24]习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版。

[25]唐亚林等:《让权力在阳光下运行——决策权、执行权和监督权相互制约与协调》,上海人民出版社2014年版,第9页。

[26][美]查尔斯·A.比尔德:《美国政府与政治》(上册),商务印书馆1987年版,第21页。

[27]Dwight Waldo,The Administrative State,New York: The Ronald Press Company,1948.

[28]王照东:《政治文明视野中的权力问题研究》,中国社会科学出版社2006年版,第160页。

[29]参阅[法]米歇尔·福柯《规训与惩罚》,刘北成、杨远婴译,生活·读书·新知三联书店1999年版,第218页。

[30]周雪光:《中国国家治理的制度逻辑:一个组织学研究》,生活·读书·新知三联书店2017年版,第434页。

[31]徐勇:《基于中国场景的“积极政府”》,《党政研究》2019年第1期。

[32]丛日云:《消极国家观:从基督教到古典自由主义》,《浙江学刊》2002年第2期。

[33]霍布斯:《利维坦》,商务印书馆2011年版。

[34]《休谟政治论文选》,张若衡译,商务印书馆1993年版,第27页。

[35][法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆1982年版,第154页。

[36][美]汉密尔顿、[美]杰伊、[美]麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆2017年版,第305页。

[37][美]查尔斯·A.比尔德:《美国政府与政治》(上册),商务印书馆1987年版,第21页。

[38]林尚立:《走向现代国家:对改革以来中国政治发展的一种解读》,《当代中国政治研究报告》2004年第00期。

[39]曹正汉、史晋川:《中国地方政府应对市场化改革的策略:抓住经济发展的主动权——理论假说与案例研究》,《社会学研究》2009年第4期。

[40]渠敬东:《项目制:一种新的治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期。

[41]陈国权、毛益民:《第三区域政企统合治理与集权化现象研究》,《政治学研究》2015年第2期。

[42]杨宏星、赵鼎新:《绩效合法性与中国经济奇迹》,《学海》2013年第3期。

[43]相关论述请参阅陈明明《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》,《战略与管理》2000年第6期;林毅夫、蔡昉、李周《中国的奇迹:发展战略与经济改革》,格致出版社1999年版,第29页;孙彩红、余斌《对中国中央集权现实重要性的再认识》,《政治学研究》2010年第4期。

[44][美]施密特、[美]谢利、[美]巴迪斯:《美国政府与政治》,北京大学出版社2005年版,第23页。

[45]从《联邦党人文集》第47篇对孟德斯鸠三权分立理论观点的引用和论述可以看出孟德斯鸠思想对于美国政治体制设计的重要影响。可参阅[美]汉密尔顿、[美]杰伊、[美]麦迪逊《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆2017年版,第283—289页。

[46]王绍光等:《大智兴邦——中国五年规划的制定》,中国人民大学出版社2015年版。

[47]唐亚林等:《让权力在阳光下运行——决策权、执行权和监督权相互制约与协调》,上海人民出版社2014年版,第9页。

[48]立法权是指《美利坚合众国宪法》第一条第八款所规定的内容,具体包括规定和征收直接税、间接税、进口税与货物税等;行政权是指《美利坚合众国宪法》第二条第三款所规定的内容,具体包括缔订条约、任命官员等;司法权是指《美利坚合众国宪法》第三条第二款所规定的内容,具体包括诉讼审判等。

[49]在《美利坚合众国宪法》中,立法权对行政权的行使进行财政拨款与监督、推翻总统否决、批准条约任命、弹劾行政官员等,反过来行政权有权对立法权提出立法建议、提交咨文、否决议案及谈判条约等;立法权有权建立法院、规定法官薪俸、控制预算及弹劾法官,司法权有权对立法权的行使进行司法审查;行政权有权在参议院同意下任命最高法院大法官和其他联邦法官官员,司法权有权审理行政弹劾案件,有权对行政权的行使进行司法审查。

[50]参阅《美利坚合众国宪法》第10条和第11条。

[51]这从美国建国立宪的历史足以见得。可参阅[美]汉密尔顿、[美]杰伊、[美]麦迪逊《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆2017年版;[美]戈登·S.伍德《美国革命:美利坚合众国的缔造史》,赵辛阳译,中信出版集团2017年版;[美]戴维·B.马格莱比、保罗·C.莱特《民治政府:美国政府与政治》,吴爱明、夏宏图译,中国人民大学出版社2014年版;[美]施密特、谢利、巴迪斯《美国政府与政治》,梅然译,北京大学出版社2005年版。

[52]Eric A.Posner,“Presidential Leadership and the Separation of Powers”,Working Paper,2015.

[53]Crisp,B.F.,Desposato,S.W.,& Kanthak,K.,“Legislative Pivots,Presidential Powers,and Policy Stability”,Journal of Law,Economics,and Organization,Vol.27,No.2,2011,pp.426-452; Jon D.Michael.,“An Enduring,Evolving Separation of Powers”,Columbia Law Review,Vol.115,No.3,2015,pp.515-597; William W.Buzbee.,“The Tethered President: Consistency and Contingency in Administrative Law”,Boston University Law Review,Vol.98,No.1,2018,pp.1358-1442.

[54]参见林尚立《权力与体制:中国政治发展的现实逻辑》,《学术月刊》2001年第5期;陈明明《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》,《战略与管理》2000年第6期。

[55][意]G.萨托利:《政党与政党体制》,王明进译,商务印书馆2004年版,第57页。

[56]唐亚林:《从党建国体制到党治国体制再到党兴国体制:中国共产党治国理政新型体制的建构》,《行政论坛》2017年第5期。

[57]陈明明:《作为一种政治形态的政党——国家及其对中国国家建设的意义》,《江苏社会科学》2015年第2期。

[58]罗晓俊、孔繁斌:《执政与施政:执政党双重功能的一个理解框架》,《江海学刊》2014年第2期。

[59]景跃进:《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》,《探索与争鸣》2019年第8期。

[60]“广义政府”这一概念最先由王岐山同志提出。2016年12月,时任中纪委书记王岐山同志在会见美国前国务卿基辛格时指出:“完善国家监督,就是要对包括党的机关和各类政府机关在内的广义政府进行监督。”2017年3月,王岐山同志进一步指出:“中国历史传统中,‘政府’历来是广义的,党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院,在广大群众眼里都是政府。”

[61]这里的“党”指的是中国共产党,下文无特殊说明皆为此意。

[62]郑永年:《大趋势:中国下一步》,东方出版社2019年版,第84—89页。

[63]陈明明:《双重逻辑交互作用中的党治与法治》,《学术月刊》2019年第1期。

[64]党对国家的政治领导主要体现在党对国家重大决策、政治方向、政治原则的把控;组织领导主要体现在强化党的组织在同级组织中的领导地位、归口管理、设立党组、党管干部等方式,形成一个以中国共产党为核心和中轴的国家政权结构;思想领导是指对国家和社会理论观点、思想方法以及精神状态的领导。

[65]参见林尚立《集权与分权:党、国家与社会权力关系及其变化》,《复旦政治学评论》,复旦大学出版社2002年版。

[66]王浦劬、汤彬:《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》,《中国社会科学》2019年第9期。

[67][美]阿布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔:《比较政治学:体系、过程和政策》,曹沛霖等译,上海译文出版社1987年版,第16—18页。

[68]桑玉成:《着力推进党领导一切原则下的党政领导制度化规范化建设》,《探索与争鸣》2019年第2期。

[69]《深化党和国家机构改革方案》,人民出版社2018年版。

[70]《深化党和国家机构改革方案》,人民出版社2018年版。

[71]《深化党和国家机构改革方案》,人民出版社2018年版。

[72]刘炳辉:《党政科层制:当代中国治体的核心结构》,《文化纵横》2019年第2期。

[73]王长江:《党政关系研究》,中共中央党校出版社2015年版,第139页。

[74]此处的决策仅指宏观战略决策,不包括中观管理决策和微观事务性决策。

[75]陈国权、周盛:《我国人大决策权的变迁与决策权的制约监督》,《浙江大学学报》(人文社会科学版)2011年第5期。

[76]陈柏峰:《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》2017年第4期。

[77]徐勇:《地方政府与政治》,高等教育出版社2018年版,第212页。

[78]房宁:《中国政治制度》,中国社会科学出版社2018年版,第27页。

[79]宋玉波、黄锟:《党政体制改革的探索和优化》,《上海行政学院学报》2020年第1期。

[80]唐亚林:《论党领导一切原理》,《学术界》2019年第8期。

[81]参见林尚立《集权与分权:党、国家与社会权力关系及其变化》,《复旦政治学评论》复旦大学出版社2002年版。

[82]王浦劬、汤彬:《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》,《中国社会科学》2019年第9期。

[83]江平:《政法委及公、检、法相互关系的改革》,《环球法律评论》2013年第2期。

[84]殷啸虎:《党委政法委在我国政法关系中的功能审视》,《法学》2012年第6期。

[85]周永坤:《论党委政法委员会之改革》,《法学》2012年第5期。

[86]侯猛:《“党与政法”关系的展开——以政法委员会为研究中心》,《法学家》2013年第2期。

[87]习近平总书记曾在讲话中将中国国家治理体系形象地比喻为“众星捧月”,这个“月”就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中,党中央是坐镇中军帐的“帅”,车马炮各展其长,一盘棋大局分明。参见习近平《论坚持党对一切工作的领导》,中央文献出版社2019年版,第5—12页。

[88]郑永年:《大趋势:中国下一步》,东方出版社2019年版,第69页。

[89]杨光斌、乔哲青将民主集中制中民主的微观机制概括为以下五点:作为特殊民主形式的群众路线、选举民主、协商民主、参与式民主以及分权民主。参见杨光斌、乔哲青《论作为“中国模式”的民主集中制政体》,《政治学研究》2015年第6期。

[90]参见林尚立《集权与分权:党、国家与社会权力关系及其变化》,《复旦政治学评论》2002年第00期。

[91]《2018年中国共产党党内统计公报》,《人民日报》2019年7月1日。

[92]陈明明:《在革命与现代化之间》,《复旦政治学评论》2002年第00期。

[93]杨华:《县域治理中的党政体制:结构与功能》,《政治学研究》2018年第5期。