第二节 功能性分权的理念、形态与目标

三权分立是以美国为代表的西方国家政治体制的基本特征。[18]有些学者认为三权分立是现代政治文明的体现，提出中国也应该实行三权分立的政治体制。但这一观点受到了中国主流意识形态的坚决反对，这从党和国家领导人的讲话中便可见一斑。邓小平同志曾指出：“西方的民主就是三权分立、多党竞选等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。”[19]江泽民、胡锦涛同志在多个场合明确表示中国绝不搞资产阶级的三权分立体制。习近平总书记也明确指出：我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相匹配。[20]我国学术界也普遍认为三权分立体制是不适合于我国国情的。[21]然而，颇为遗憾的是，在官方否定西方三权分立体制对于我国适用性的同时，对我国权力结构的研究却似乎成为学术禁区，鲜有人对中国政治体制中的权力分立展开深入研究。但从党的理论与实践来看，它否定的只是西方式的三权分立体制在中国的适用性，并不否定分权的价值。相反的，伴随着腐败问题的凸显，它正在积极地探索本土化的分权体系。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[22]；党的十八大报告在此基础上提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”[23]；党的十九大报告则更进一步地对决策权、执行权与监督权的运行予以明确的要求，提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[24]。在实践中，我国各地党政部门在推进权力结构科学化配置、权力在阳光下运作、权力运行规范化监督等多方面也进行了大量的探索。[25]基于此，本书试图通过比较研究的方法，从基本理念、制度基础以及表现形式三个维度来探讨功能性分权与政治性分权的差异性及其根源，力图在区分二者差异的基础上探讨中国功能性分权体系的权力结构与权力运行机制。需要说明的是，功能性的分权在任一政治体制中可能都存在，但本书试图描述、阐释功能性分权在中国场景中的体现，下文所指的功能性分权皆为此意。

一 功能性分权与政治性分权

公共事务分工是所有现代政治体制不可或缺的基础，更进一步，基于公共事务分工的决策权、执行权、监督权的划分是分权形态的基础和前提，决策权、执行权、监督权之间不同的配置逻辑与方式会形成不同的分权形态。

我们将立法权、行政权、司法权相互分立与制衡的权力体制称为“政治性分权”，在实践中的典型代表是美国的“三权分立体制”。它将国家权力分为立法权、行政权、司法权并分别赋予特定主体，通过三权之间重叠渗透的形式形成多个“否决点”，以实现权力之间的相互制衡。除此之外，政治性分权还体现在内部分权制衡，如立法权内部参议院与众议院之间的制衡、不同利益团体之间的制衡等，以使得权力是有限的、受控制的。当然，权力关系会随着环境的变化而变化，例如在美国内战时期，国会控制了总统，使总统行使的否决权几乎无效。[26]随着工业化、现代化进程的加快，凯恩斯主义以及新凯恩斯主义的形成与实践又促使了行政权的扩大，甚至“行政国家”[27]的出现，但总体上仍存在着较强的权力制衡效应。

而“功能性分权”，则是指决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在中国共产党的统一领导下，国家权力具有高度的一统性。但国家治理的复杂性又必然要求政治分工，政治分工则需要通过权力的分离予以实现，在分离的权力之间建立制约关系可以防止权力滥用专断，建立协调关系可以保障权力运行效率。于是，在政治分工基础上的功能性分权就成为中国公权力体制的选择，体现为党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。“功能性分权”强调权力分立的功能属性，而非权力分立的主体属性。中国功能性分权体系中同一权力主体可能承担多种功能，在不同的权力运行环节发挥着不同的功能，或决策或执行或监督。这种多功能性是由于权力主体之间存在相对性和嵌套性的特征，举例来说，某市委相对于省委行使执行权，相对于所属县区行使决策权。功能的相对性在广义政府内部又体现为同级人民政府相对于同级党委和人大行使执行权，相对于下级人民政府行使决策权。当然，监督功能需要区分为业务监督和廉政司法监督，业务监督权通常由业务决策主体行使，廉政司法监督则体现出一定的主体性，由纪委监委、法院检察院行使。功能性分权强调权力主体的多功能性和相对性，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中分析其权力关系，同一权力主体在不同的权力环节所行使的权力类型是不同的。功能性分权体系的另一特征是嵌套性，是指在决策权、执行权、监督权行使中又存在另一层次的决策权、执行权与监督权。具体来说，决策中的决策权、执行权与监督权，执行中的决策权、执行权与监督权，监督中的决策权、执行权与监督权。例如，一项决策的做出会经过决策提议、决策执行与决策监督等环节，一项决策的执行也会经过执行中的决策、对执行中决策的执行以及监督等。除此之外，嵌套性还体现在双层的权力结构，即一是决策权、执行权、监督权所形成的权力结构；二是决策权内部结构、执行权内部结构、监督权内部结构。

二 功能性分权与政治性分权的理念差异

决策权、执行权、监督权三者之间权力配置逻辑的差异形塑了功能性分权与政治性分权两种不同的分权形态。三权之间权力配置逻辑的差异指的是理念差异和其背后的制度基础差异，理念差异集中表现在权力观念上，制度基础差异集中表现在经济基础与历史传统上。

（一）两种不同的权力观念

一般来说，国家权力的配置与社会制度的安排背后总是隐含着某种主观预期和理论预设，即权力观念；[28]反过来，权力观念的不同也会带来权力配置逻辑和方式的差异。著名哲学家米歇尔·福柯曾指出我们不能仅从消极方面描述权力，要认识到权力的创造性与生产性。[29]基于此，权力观念总体上可以分为积极权力观和消极权力观两种：积极权力观更加主张发挥权力的积极作为能力；消极权力观更加警惕权力为恶的可能性。

在当前中国，功能性分权强调在决策权、执行权、监督权分离的基础上通过加强三权之间的协调沟通，从而长效地完成复杂的公共事务；三权之间制约机制的建立则是为了防止权力专断和滥用，以保证决策科学、执行坚决、监督有力的实现。在积极权力观下，对公权力的基本要求是充分发挥其有效性，建设有为政府。具体来说，有为政府意在说明公权力主体运用多元政策工具，在激发市场和社会活力的同时，自身也积极参与经济社会建设，通过对市场要素（资本、土地、人口流动）的运作，推动经济活动的发生。[30]与此同时，积极权力观还要求赋予公权力较大的空间，以便于公权力主体展开与其他部门的协调，从而提升公权力行为的效力和效果。究其根源，积极权力观下有为政府的出现与其社会需要逻辑和家国治理逻辑相关，[31]积极权力观主要表现为赋予权力主体能力、责任和条件去行使权力。当然，积极权力观下的有为政府并不意味着对公权力毫无限制，边界清晰、高效廉洁等限制性条件也是其基本要求；换言之，这里的有效与有限只是相对的概念，在强调有为政府的同时，也不能忽视政府的有限性。

政治性分权是消极权力观的产物，背后隐含着权力性恶的假设，强调在立法权、行政权与司法权之间形成相互制衡的权力关系。从本质上来讲，消极权力观是对公权力持冷漠和怀疑态度的自由主义价值观的体现。在消极权力观下，公权力被理解为外在的强制性权力，对人类精神自由而言是消极的东西。[32]霍布斯曾指出国家就像是利维坦，是必要的恶。[33]在休谟看来，“无赖假设”是制定任何政治制度及其具体机制时必须考虑的因素，要对人性的可疑进行限制。[34]在此基础上，消极权力观发展出了以恶制恶、化恶为善的权力限制路径，即以权力制约权力、[35]用野心对抗野心。[36]总的来说，消极权力观下社会对于公权力的态度是谨慎的，一方面需要其提供基本的公共服务，另一方面又担心过大的公权力会限制个人自由以及个人利益的发展。因此，消极权力观要求公权力在限制的空间内发挥作用，并采取内部制衡与外部监督的多种方式对公权力进行限制，建设有限政府。有学者认为，美国宪法的每一行、每一句都是对政府的限制。[37]

（二）制度基础：经济基础与历史传统

制度优劣与制度环境紧密相连，我们不能脱离制度运行的特定环境评价制度的好坏，换言之，任何一种制度脱离了特定的环境就无法判定其优劣。功能性分权与政治性分权都有其特定的制度环境和基础，突出表现在经济基础和历史传统两个方面，经济基础是分权形态差异的根本因素，历史传统是分权形态差异的内在因素。当然，制度基础还体现在文化基因等多个重要方面，本书认为经济基础和历史传统对于公权力体制的影响更为重要，所以仅作论述。如前所述，从分权的角度来讲，中国和美国分别是功能性分权与政治性分权的代表，所以以下论述将以中国和美国的政治体制为例。

1.经济基础：分权形态差异的根本因素

在马克思主义看来，经济基础决定上层建筑，有何种经济基础就会呈现出相应的上层建筑，经济基础的不同决定了上层建筑的差异。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国基本经济制度的重要内容，是中国特色社会主义市场经济体制的基本特征。林尚立教授曾详细论述了中国市场经济发展和政治形态转型的关系。他首先基于历史唯物主义的观点，提出政治形态要实现整体的转型，必然与经济基础发生整体转型密切相关。在此基础上，他认为20世纪90年代中国“依法治国”方略以及随之而来的国家与社会自主性实际上正是市场经济发展的要求。[38]这种分析不无道理，因为市场经济的建立首先要承认市场主体的地位，发挥市场主体的作用，尽可能减少政府对市场的介入。但不容忽视的是，中国的市场经济是中国特色社会主义的市场经济，“公有制+市场经济”是其重要特征，且公共资产占社会总资产的比重仍高达50%以上，占主导地位，如表2-1所示。在市场经济部分，政府和市场保持一定的距离，充分发挥市场活力。但是在“公有制”部分，政府必须积极有为，否则掌握在其手中的公共资产就无法得到高效率的经营和利用。基于此，中国“公有制+市场经济”的经济形态，就需要一个合适的政府形态与其适应，既要有能力经营好公共资产，又要为市场经济的发展提供公共服务与秩序保障。从这个角度来讲，需要构建有为政府。需要说明的是，市场在资源配置中发挥决定作用与以公有制为主体的经济基础并不冲突，以公有制为主体的经济基础意味着公共资产（如土地资源、矿产资源等）掌握在政府手中，而市场在资源配置中发挥决定性作用是指对于非公有制资源需要充分发挥市场的作用。

实践中，当代中国有为政府建设主要体现在对辖区及其土地等公共资产的经营与保值增值。1994年分税制改革之后，地方政府经营企业的收益减小而风险增大。随着1998年《土地管理法》将农村土地转为城市建设用地的权力赋予地方政府，地方政府便逐步形成了由经营企业向经营辖区的转变，而经营辖区的基础即是土地的公有资源。在这种背景下，中国形成了“双层经营结构”[39]，一方面，地方政府通过对土地的整体规划和出让实现整体开发；另一方面，企业通过地方政府所提供的土地、基础设施、公共服务进行企业经营，地方政府依此确立税收来源，甚至形成了“土地—金融—财政”的经营格局。[40]实际上，在这种情境下，土地不仅成了政府行为的场域，更是赋予了政府责任来积极作为，政府有责任对土地等公共资产进行经营以使其保值增值。在地方政府经营土地的过程中，“第三区域”（如开发区、新城、新区和功能区等）[41]的经营特征最为明显。在第三区域中，政府基本上垄断了区域内的生产要素，对这些生产要素进行整体化经营，如制定区域土地规划、进行基础设施建设、配套公共服务等。从实践效果来看，第三区域往往是对地区发展贡献最大的区域。换言之，对土地等公有资产的经营在第三区域中得到了最为充分的体现，在此之后形塑的有为政府体制也充分发挥了其适应性，产生了较高的绩效产出。与此同时，改革开放后中国公权力的合法性来源主要是绩效，强大的绩效合法性压力使得公权力积极利用其自主性来促进经济社会发展。[42]换言之，我国特有的经济制度和体制安排决定了政府手中掌握着巨大的经济发展资源，而公共经济资源的运作必须配之以必要的公共权力与责任，再加上政府强大的绩效合法性压力，从而决定了我国政府必然是一个积极的、追求效率的政府，在此基础上为提高效率进行权力的分工，形成“功能性分权”体制。因此，功能性分权为积极权力观下有为政府的一种制度安排，其分权的本质是基于公权力运行效率的过程分工型分权。需要特别说明的是，积极权力观下的有为政府并不代表着要将权力绝对集中，恰恰相反，而是要在国家权力统一的基础上进行治权的划分，以分工促效率。

与之不同，政治性分权所扎根的经济基础与功能性分权有较大差异。总体而言，政治性分权是与以私有制为主体的自由市场经济相适应的，这种适应性主要体现在两个方面：一是以私有制为主体的自由市场经济决定了经济发展的活力在于市场和社会，公权力扮演着市场和社会秩序维护者的角色，过大的公权力会对以私有制为主体的自由市场经济的发展产生负面影响。因此，西方社会通常对公权力持消极怀疑态度，强调公权力的有限性。除此之外，正是由于西方社会的私有制特性，公权力没有掌握过多的经济发展资源，换言之，政府促进发展经济效率的积极性、责任以及能力都有限，这就使得政治性分权在消极权力观下主张有限政府有了特定的经济基础。二是政治性分权适应于阶级冲突与妥协的要求，不同的经济利益团体有不同的政治诉求，这些不同的诉求会通过分立的国家权力进行利益的争取与博弈，从而形成基于利益的制衡体制。

2.历史传统：分权形态差异的内在因素

公权力体制的确立具有路径依赖和学习性，路径依赖是指制度变迁的“惯性”；学习性是指理论发展与实践探索的互动，突出反映为历史传统的延续和理论对实践的影响。在中国，功能性分权的历史传统主要表现在三个方面：一是当代政治体制建设对于中国传统社会一统体制的路径依赖。具体来说，中国自秦朝建立大一统的帝国体制，一直延续到清朝，在这一长达2000多年的历史中，集权始终是主流特征，在权力集中的前提下通过设置多个事务部门进行治理权的划分，如“三省六部制”等。传统的治国体制在中华人民共和国成立后有了根本性的变革，废除了君主专制政体，建立了民主共和国。但由于制度惯性的存在，仍有一些历史基因得到传承。例如当代中国政治体制的核心特征是国家权力的统一与治理权力的划分，即在中国共产党的统一领导下进行决策权、执行权、监督权的划分。二是中国以党建国的历史事实。中国共产党在成立早期是以组织松散社会的角色存在的，而后通过统一战线、武装斗争、党的建设三大法宝夺取了中国革命的胜利，建立了新中国。之后在党的领导下进行国家建设和社会建设，形成了中国共产党统一领导的体制安排，在统一领导下进行治理权力分离的体制设计。具体来说，党在革命战争时期的路径依赖、党推进现代化和社会主义改造的历史任务、现代化进程中目标与资源的紧张关系以及现代化的赶超战略都是政党集权的关键因素，[43]这种历史上的集权驱动因素在当代中国也部分地存在，形成了我国国家权力集中统一的基本特征。三是中华传统文化对大一统、和谐、协调等思想的强调，对当代功能性分权对权力之间协调与制约机制的安排产生了影响。

在美国，政治性分权的历史传统基础主要表现在两个方面：一是1787年费城制宪会议之前的邦联制度对宪法制定影响深刻。1787年制宪会议之前，美国实行邦联制，即13个州形成松散的国家联合，各州之间的政体也存在着一定程度的差异，有的分权、有的集权。在此背景下，各州对新成立的联邦政府的权力持怀疑和警惕态度，因此对联邦政府与州政府的关系进行了较为清晰且具有限制性的界定。与此同时，为了对联邦权力进行限制，宪法还将国会分为参议院和众议院，以实现在立法权内部的制约。这些怀疑的态度以及制约机制的设计规定了美国宪法的基本原则，在很大程度上延续至今。[44]尽管当代行政权有扩大的趋势，但立法权、司法权对于行政权的制衡作用仍然有效。二是西方分权学说与均衡政治理论对政治性分权实践的影响。对权力分立和权力制衡的学理探讨一直都是西方政治思想家关注的核心议题之一，从亚里士多德的法治理念（议事机能、行政机能、审判机能）到马西利乌斯对立法职能和执行职能的区分，从洛克对立法权、行政权和外交权的区分到孟德斯鸠提出的立法权、行政权和司法权的三权分立与制衡，再到联邦党人对于政治体制的探讨，无不显示对公共权力的怀疑和限制。这些分权与制衡思想对政治性分权的实践都起到了至关重要的作用，甚至于对政治体制的设计产生了直接的影响。[45]

综上所述，功能性分权与政治性分权基本理念的不同源于制度基础的差异。功能性分权扎根于以公有制为主的经济基础，与一统体制相适应；而政治性分权则扎根于以私有制为主的自由市场的经济基础，统一于宪政及分权制衡思想的历史传统。

三 功能性分权与政治性分权的形态差异

基本理念的差异外现于表现形态。就两种分权形态而言，存在着国家权力集中与分立的结构差异、过程性分权与组织性分权的分权形式差异等。国家权力是否集中是两种分权形态差异的根本表现形式，在此基础上，过程性与组织性两种分权类型反映了两种分权形态关注焦点与发展方向的差异。

（一）集中统一下的组织内分权与国家权力的一分为三

在中国，功能性分权体系从属于集中的国家权力，即在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离。中国共产党对国家的统一领导具体体现为组织嵌入和个人嵌入两种形式。组织嵌入是指党的各级各类组织（党委、纪委、党组等）在公权力体系中发挥重要作用，切实行使公共权力；个人嵌入即党员通过进入国家系统并担任职位，在实践中落实党对国家系统的领导。在国家权力集中统一的前提下，功能性分权体现为治理权的分权，这与孙中山先生论述的“权能分治”思想有相似性，即政权的统一和治权的分离。更进一步，治权划分在功能性分权形态中表现为组织内分权，即在同一组织内部进行决策、执行、监督的职能划分，并赋予特定主体进行特定职能的履行及其特定权力的行使。具体来说，在党委组织内实行委员会制，各常委分别是各国家机关的主要负责人，以集体决策机制保障一旦政治局常委之间达成共识，再付诸表决或者实施，就不会出现根本性的分裂与对立。这也就从制度设计上避免了美国的“否决政治”，使得政治局常委会实际上是不同国家机关在最高层面的分工协调平台，形成了中国独特的分工而不分立的政治体制。[46]在中央，党中央总书记为国家主席，其他常委分别任全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、纪委书记等职，且这一制度呈现出较强的稳定性，这就相当于在党委组织内部进行了权力的分工，通过兼任国家机关领导职务的形式实现了党对国家的领导。由党委做出的决议通过多种决策机制交由人大进行审议，再通过上述组织内分权的方式交由各国家系统执行，从而形成“党委—人大决策、人民政府执行、法院—检察院/纪委—监察委监督”的权力结构和运行机制，在地方层面也与此类似。与此相似，在人民政府系统内部，也呈现出这种组织内分权的特征，例如在国务院，总理负责国务院总体事项，多位国务院副总理分管特定领域，如财经、科技、商务、教育、财政等。在这些分管领域内，副总理有较大的管理权与决定权；除此之外，国务院总理也没有掌握副总理及各部部长的完全任免权。不少地方为了防止主要领导在决策过程中出现权力过度集中的现象，在权力信息公开的基础上实行了“五个不分管制度”，对各部门内的权力进行了横向的切割与分离，主要负责领导不直接分管干部人事、财务管理、工程建设、行政审批和物资采购五项工作，该五项工作由领导班子中的其他成员负责分管。其中，分管财务的副职领导不同时分管工程建设项目。[47]总的来说，行政系统内部并非十分集权，而是呈现出组织内分权的特征，地方层面与中央层面基本一致。综上所述，功能性分权是在国家权力统一于中国共产党领导下的决策权、执行权、监督权的组织内分权。

政治性分权强调将国家权力三分为立法权、行政权、司法权，在分立的基础上形成制衡关系以限制国家权力、防止国家权力对社会的侵害。以美国为例，宪法将国家权力分为立法权、行政权、司法权，并在宪法文本中规定三种权力各自的权力内容。[48]这三种权力之间不是集中统一的关系，而是在权力分立的基础上形成相互制衡的关系。可将制衡视作各种权力或职责之间的对抗，每种权力都在制约另一种权力的行为。两个相互冲突的权力主体都具有可导致平衡或僵局的权力，需要其中一个做出让步，或两者达成妥协。概略地说，权力之间的制衡方式体现为权力之间的重叠渗透关系，[49]如图2-2所示。除此之外，与功能性分权呈现出的组织内分权特征相比，政治性分权虽然在权力组织间是分权制衡关系，但在权力行使系统中却不同，例如美国总统所行使的行政权在组织外部受立法权和司法权的制衡，但是在行政权内部，总统的集权特征较为明显，副总统对于总统的分权，哪怕是事务性分权也微乎其微，在各行政部门内部正职的集权特征都较为明显，正职对副职的制度化分权较为有限。据鄢一龙统计，美国总统可以任命7000多名政府官员，包括数百名联邦法官、军事和外交领域的最高领导，其中只有500名左右需要参议院批准。综上所述，政治性分权强调将国家权力一分为三，且在三权之间形成权力的制衡关系，在分立的行政系统中又呈现出较强的集权特征，这与功能性分权所强调的国家权力集中统一下的组织内分权有较大的区别。

（二）分权形式：过程性分权与组织性分权

决策权、执行权与监督权的权力划分，依据其权力配置方式的差异形成功能性分权与政治性分权两种不同的分权形态。在表现形式方面，首先这两种分权形态是在不同的层面上讨论的，政治性分权聚焦于将国家权力进行分立，形成三权之间相互制衡的结构；与此不同，功能性分权强调国家权力的统一，在中国共产党的统一领导下进行治理权力的分离及组织内分权以提高治理水平。除此之外，二者在分权的表现形式上还有过程性与组织性之分。

功能性分权强调对权力过程的分权，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中分析其权力关系。同一主体在不同的权力环节所行使的权力类型是不同的，呈现出相对性而非绝对性的特征。例如，在当代中国公权力运行过程中，一级人民政府在不同的权力环节就具有不同的权力属性。在横向广义政府内，相对于党委—人大行使的决策权，人民政府行使执行权。在纵向上，相对于上级人民政府行使的决策权，本级人民政府行使执行权；相对于下级人民政府行使的执行权，本级人民政府行使决策权。当然，这种过程性分权关系在党委系统中也是如此。需要说明的是，功能性分权中监督权的行使存在一定程度的特殊性。在中国，监督权可以分为两类：一类是业务监督权，是一种对公共事务执行效率及效果的监督，通常由业务决策者行使，其形式主要有绩效考评、汇报报告制度等；另一类是廉政司法监督权，是一种对公权力运行过程及结果是否违纪违法的监督，通常由特定的公权力机关行使，如纪委、监委、法院、检察院根据相关法律法规纪律进行廉政司法监督。尽管廉政司法监督权似乎存在组织或主体分权的特征，但其总体是决策、执行、监督权力过程的一个环节。总体而言，功能性分权是一种基于权力过程的分权，具有相对性，强调特定权力环节的特定关系，而非固定的或绝对意义的权力关系。

与功能性分权的过程性特征相比，政治性分权则突出体现为组织性分权，即将某项权力赋予特定组织，组织与组织之间形成结构上的分权关系，其权力的相对性较弱。具体来说，组织性分权体现为组织职能分立和组织人事分立，职能分立是指一项政府职能必须且只能由一个政府分支履行；人事分立是指一个人如在其中一个政府分支任职，就不得同时在其他两个分支任职。按照麦迪逊的说法，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动”。例如，美国为了避免权力过度集中、防止权力专断和滥用，将联邦政治权力一分为三，即立法权、行政权和司法权，并将三权分别赋予国会、总统和最高法院三个组织，这一过程就是组织性分权的过程。具体来说，《美利坚合众国宪法》规定由参议院和众议院组成的国会是立法机关，享有全部立法权，负责制定法律；总统是行政机关，行使行政权，负责执行和实施法律；最高法院和下级法院是司法机关，行使司法权，负责解释法律。在纵向权力关系中，也呈现出组织性分权的特征。具体来说，美国联邦政府与州在法律上存在着特定的权力划分，规定“宪法未赋予政府（联邦政府）的权利都属于各州和人民”,“限制联邦法院对各州的管辖权”[50]。因此，州对于联邦政府而言具有较强的独立性，从而实现自治，不具有上述功能性分权呈现出来的权力运行过程中的相对性特征，更多的是权力赋予特定组织的特定性。

作为政治生活中的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构与运行机制决定了一个政治组织的基本制度。西方政治制度的核心特征是将国家权力分为立法权、行政权与司法权，并形成相互制约的三权分立体制，谓为政治性分权。中国政治体制的根本特征是中国共产党对于国家权力的统一领导以及党与国家形成的广义政府内部的协同治理体制。这种体制是近代中国在曲折的革命与政治斗争中演化形成的，并与当下以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度相适应。西方三权分立的政治性分权体制肯定不适合中国，但这并不意味着我国的公共权力就不需要进行合理的分工。事实上，政治的复杂性客观上要求适度的政治分工，以政治分工为基础形成权力的分离。但有别于西方的政治性分权，我国试图在政治权力集中的前提下将公共治理权力区分为决策权、执行权与监督权，并构建起既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，即功能性分权。

功能性分权与政治性分权一样，都是基于决策权、执行权、监督权的排列组合，即都是由“三事分工—三职分定—三责分置—三权分立”这一逻辑形成的，但分权的组织形态与实现层次不同。这两种分权形态存在着基本理念、制度基础和表现形式等方面的差异，具体如表2-1所示，此处不再赘述。基于此，我们应当充分认识到，制度要与赖以生存的制度条件相适应，制度本身并没有优劣之分，优劣在于制度与制度基础的适应性强弱。当前，无论是基于何种目的，权力分立都是现代国家治理必不可少的制度安排，在我国，国家治理也离不开权力分立。功能性分权是理解中国国家治理和权力制约监督体制的线索，我们也应该在国家权力集中统一的条件下，从提升公权力运行效率和防止权力滥用两方面完善中国特色的功能性分权。建立健全适合中国国情的分权体系，无疑具有极大的政治与理论意义。

四 功能性分权与政治性分权的目标差异

对于公权力体制，可以从国家建构逻辑与政治发展逻辑两个维度来考察。所谓国家建构逻辑，是指公权力体制设计的初始逻辑；所谓政治发展逻辑，是指公权力体制基于政治运行环境变化进行调试的逻辑。在这两种逻辑之下，公权力体制的目标及其产生的机制会有所不同。从国家建构逻辑来看，美国建国时期公权力体制设计的核心目标是防止公权力滥用专断，[51]基于这种考虑设计了权力主体之间相互分立且渗透重叠形成制衡关系的方式来保证其初衷的实现，即将政治权力分为立法权、行政权、司法权，并形成相互制衡的公权力体制；除此之外，为了防止立法权专断和平衡各种利益，又将国会分为参议院和众议院。美国建国至今，尽管出现了19世纪20—80年代诸如政党分赃制对权力分立体制的部分削弱、公共工程建设中的官商合谋等腐败问题，但从总体上来看权力确实得到了有效的限制，起到了防止权力滥用专断的作用。然而，国家建构逻辑的体制设计会与变化的政治环境产生不适，在美国，由于权力的分立制衡，导致了权力运行的牵绊过多，无法充分发挥公权力的整体运行效率，这从美国联邦政府的经常性停摆即可看出。据不完全统计，自1976年以来美国联邦政府停摆20余次，最长停摆天数为35天。政府停摆即立法权对行政权、两党之间制衡关系的典型表现。有学者指出三权分立体制失败了，因为它设置了太多的否决权，使得联邦政府无法有效运作，到了20世纪，很明显这一体制使得一个国家不可能有效地管理国民经济，提供社会福利，也不可能保护国家不受外来威胁。[52]基于此，国家建构逻辑逐渐失效，政治体制呼唤政治发展逻辑，要求不仅注重防止公权力的滥用专断，而且要注重提高公权力运行效率，实现防止权力滥用专断与提高公权力运行效率的双重目标。在美国，表现为整体上保持三权分立制衡的政治体制，但行政权扩张、行政内部集权可以迅速地对复杂的行政事务做出及时的反应以激活政府效率，建立各种跨部门、跨区域的协调组织以保障效率等。[53]总体而言，三权分立的政治性分权的国家建构逻辑是防止公权力滥用专断，而政治发展逻辑则是兼顾防止权力滥用专断与保障权力运行效率的双重目标，为之也形成了多种相适应的体制机制。

与美国不同，中国国家建构的逻辑是维持政权和社会稳定、扩大生产，在这种目标导向下形成了政治权力集中统一于中国共产党的公权力体制。[54]总的来说，在这种逻辑下中华人民共和国成立尤其是改革开放后实现了经济的飞跃式发展，其根本原因在于“有为政府与有效市场”的良好运作，有为政府就集中体现为公权力运行的有效性和运行效率的提升。中国公权力运行的有效性与权力运行效率的提升主要是通过政治权力集中与治理权力分散来实现的。政治权力集中主要体现在中国共产党对于国家建设和社会建设的统一领导，其特征是目标统一、力量集中，优势在于有利于治理环境的优化以及决策效率、决策权威性的提升，从而为提高权力运行效率提供基础。治理权力分散主要体现为，在国家权力统一不分割的前提下，通过专业化分工的形式构建起权力之间的协作体系，其表现形式有组织内分权、央地分权、部门分权等，其优势在于有利于分工专业化、实现执行效率的提升。概而言之，中国公权力运行效率提升的关键在于巧妙地将集权与分权融合，形成了集权与分权相互配合与支持的关系。然而，高效的权力运行效率并不能掩盖权力被滥用、权力专断的现实。从实践来看，中国的腐败曝光率、腐败发生率居高不下，这进一步印证了我国权力有效运行下滥用专断的严重性。因此，近年来我国正在推进的健全党和国家监督体系的实践探索就是为了解决公权力滥用专断的问题，力图由国家建构逻辑转换为政治发展逻辑，试图形成中国共产党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的功能性分权体制，实现既保障权力运行效率又防止权力滥用专断的双重目标。

在当代中国，提高权力运行效率与防止权力滥用专断是功能性分权体系的双重目标，需要依靠集权与分权、制约与协调机制的合理配置来实现。详细地说，政治权力的集中统一既可以保证公权力运行环境的稳定，还可以保证目标统一、力量集中、决策有力，以提高公权力运行效率；与此同时，决策权、执行权、监督权之间的权力分离有助于分解繁杂的公共事务，以专业化、科学化的方式运行公权力，并且在分离的基础上建立起多元的协调机制，以避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失。当然，防止权力滥用专断也同样重要，将决策权、执行权、监督权分离且构建起制约关系可以较好地发挥作用。同时，在决策、执行、监督三个权力环节都引入民主化和科学化机制也可以避免因信息等问题导致的权力运行失误。总的来说，制约与协调，兼之以集权与分权是实现双重目标的可行路径，功能性分权体系正是在这一路径上的探索。