第1章　绪论：回溯到对政策问题建构与政策设计的关注

1.1　以政策过程理论和政策类型框架为指引

随着政策科学鼻祖拉斯韦尔、拉纳等人的开创性研究，政策科学作为相对独立的研究领域在第二次世界大战之后于美国率先兴起。1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学》问世，这标志着现代政策科学的诞生。政策问题建构（construction of policy problem/issue）、政策设计（policy design）是政策科学诞生之初就得到广泛关注的研究问题，可谓是政策科学研究的基点和重要方面。拉斯韦尔提出从两个方面通过知识提升来改进政策过程，一是提升政策过程的知识（knowledge of the policy process）。此方面的努力强调关注一般性政策过程，讨论政策过程本身的科学性，即能否按照科学逻辑来建构政策过程。二是提升政策过程中的知识（knowledge in the policy process）。此方面的努力更为关注政策本身的内容，讨论政策本身的科学性，即能否用科学方法来解决问题。上述主张的根本目的就是以构建“好的政策问题”为导向来改进政策制定工作，提高公共政策质量。作为政策科学发展第二个里程碑的主要代表的以色列学者德洛儿（Dror）更是旗帜鲜明地主张，政策科学的基本任务与目标不仅包括改进决策系统的研究，也包括提升政策质量的研究。他在《逆境中的政策制定》一书中关于“政府中枢决策系统”的集中论述被誉为清晰地描述逆境中的政策制定的伟大努力。其根本落脚点是探究政策困境情形下政策制定质量问题，对政策制定质量方面提出的要求与政策制定质量的固有障碍构成了该书分析主体的两大支柱。⁽¹⁾

政策科学的研究重点在20世纪80年代发生了明显转变，这主要表现在政策分析技术与方法的广泛应用。除此之外，对政策过程复杂性及其影响因素的探索亦成为这一时期政策科学研究的显著方面。政策设计则始终是该阶段一大批政策分析家的主要研究兴趣所在。纵观21世纪的政策科学发展，英美各国对以循证为基础的政策制定（an evidence-based approach）的理论层面的强力呼吁和实践领域的广泛应用，⁽²⁾以及对政策结果评价的持续不懈的研究，也都内在地指向对政策制定、政策设计等为主要内容的政策过程的关注。

相较政策科学的诞生，对政策执行的关注要追溯到政策科学兴起近20年之后普雷斯曼（Pressman）与威尔达夫斯基（Wildavsky）撰写的《执行》一书出版（1973年）。此时，政策科学学者不再仅仅关注传统的政策阶段启发框架下作为政策过程起始阶段的政策制定，转而基于对政策执行重要性和复杂性的认识，开始关注政策执行这一特定的环节。政策制定与执行构成政策周期的不同阶段，如布鲁尔、琼斯等人关于政策循环的阶段理论中，政策制定和政策执行各构成政策循环的第二阶段和第四阶段，分别对应于解决目标和使方案产生作用这两个任务。布鲁尔提出的政策过程六阶段说体现出政策过程分析模型的发展与成熟。对政策问题的接受、分析与认定，更进一步在琼斯的政策过程环节中旗帜鲜明地得以伸张。这无疑极大推进了对政策问题界定、政策议程设置等方面更为深入和卓有成效的研究。正如詹姆斯·安德森所言，随着对政策分析研究的深入，学者逐渐意识到，政策既在执行中建构，也在建构中执行（James Anderson, 1975）。也就是说，在政策执行阶段，政策制定活动仍然在不断发生。同时，对于政策问题建构，学者也逐渐不再仅仅视其为政策过程的“序曲”，而主张政策问题建构贯穿于整个政策过程并发挥多重和持续的影响。正是在这一意义上，作者在开展本研究时意识到政策有效性与政策问题建构、政策设计以及政策执行环节之间的复杂关系及其相互之间的重要作用：政策目标与政策绩效的实现受到政策问题建构、政策设计和政策执行的深刻影响，政策问题建构、政策设计也对有效的政策执行至关重要。与学者对政策评价、政策执行的研究相比较来看，政策问题建构、政策设计的研究依然不够深入。就政策问题建构、政策设计及其不同维度与政策绩效之间的影响机理进行研究，是在理论层面丰富政策过程具体知识的必要选择，在实践层面也是提高政策有效性、实现政策目标、提升政策绩效的必要选择。

由于公共政策涉及的领域十分宽泛并具有很强的技术性、专业性要求，政策过程的视角和优先考虑政策领域与性质的政策矩阵思维方式成为研究所有政策科学问题的出发点（朱德米，2015；蓝志勇，2017）。也即是说，对于政策问题建构、政策设计的探究，一方面，要置于政策过程的理论视角下，将政策制定、政策执行以及政策评估等结合起来；另一方面，要关照到不同的政策类型或领域，充分考量诸如政策问题的区别与类型、各异的政策领域等政策研究的限制性条件。洛伊在其《政策、政治与选择的四个系统》一文中依据“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”两个政府强制力运用的维度，提出了著名的政策类型框架：分配政策、规制政策、构成性政策和再分配政策（Lowi, 1972）。这一分类为学者从政策特征视角开展政策制定与执行等方面的研究提供了有益借鉴。兰德尔·瑞利和格雷斯·富兰克林也极具慧眼地关注到了政策过程中政策类型的适用性。他们的政策类型划分（分配性政策、竞争性规制政策、保护性规制政策和再分配政策）及相关研究涉及了政策类型差异的重要问题（Riples，Tranklin, 1980）。

实质性的政策领域有着多种范畴，如社会政策、教育政策、环境政策和经济政策等。近年来，随着市场和社会的快速转型，各种复杂、深层的社会问题层出不穷。在此背景下，推进对社会政策的研究不仅具有重要的理论价值，同时也兼具重大的实践意义。社会政策的研究为社会学者和公共政策学者所共同关注。在中国走向社会政策时代的宏观背景下，作为促进社会公平和经济社会发展不可或缺的重要政策工具，社会保障已成为相对独立且具有若干焦点问题的重要研究领域。⁽³⁾尽管如此，已有研究多关注特定社会问题或社会政策的描述与解释，规范性的研究较为匮乏。对社会保障政策问题建构、社会保障政策设计质量的实证测评，以及政策问题建构、政策设计对社会保障政策绩效的影响机理与影响强度的研究也十分有限。

基于此，本书在政策过程理论和政策类型框架指引下，以甘肃农村低保政策为个案，在对政策问题建构、议程设置、政策变迁过程进行分析，以及对政策问题建构、政策设计和社会保障政策绩效的内涵与测量题项进行识别的基础上，研究政策问题建构、政策设计与社会保障政策绩效之间的关系，本质上是探析具体政策领域下政策问题建构、政策设计对政策绩效的影响机理与影响强度。